Η θέση της Ελλάδας στην Πολιτική Συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Ομιλία Γενικού Γραμματέα Επενδύσεων και Ανάπτυξης

«Η Θέση της Ελλάδας στην Πολιτική Συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης»

Τρίτη 30 Απριλίου 2002

ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Η Ελλάδα ανήκει στο σύνολό της, στις μειονεκτικές περιοχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις οποίες το ΑΕΠ/κάτοικο (κατά κεφαλή) είναι κάτω από το 75% του κοινοτικού μέσου όρου. Σήμερα, η χώρα έχει το χαμηλότερο ΑΕΠ/κάτοικο στην Ε.Ε., δηλαδή παρουσιάζει τη μεγαλύτερη υστέρηση σε όρους βιοτικού επιπέδου, δυνατοτήτων απασχόλησης και παραγωγικότητας (ΑΕΠ/απασχολούμενο). Οι αρνητικοί ρυθμοί ανάπτυξης δεν πρέπει βέβαια να ξεχνάμε ότι οφείλονται σε ένα ποσοστό στη μεγάλη ύφεση από την οποία μόλις τώρα εξέρχεται η Ε.Ε. και η οποία έπληξε χώρες όπως η Ελλάδα.

Βασική προϋπόθεση για οικονομική σύγκλιση αποτελεί προφανώς η προσέγγιση του κοινοτικού μέσου όρου του κατά κεφαλήν ΑΕΠ. Τα τελευταία 10 χρόνια ο δείκτης αυτός δείχνει για ομοειδείς χώρες όπως η Ισπανία, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία τάσεις προοδευτικής σύγκλισης ενώ για την χώρα μας επιδεινώνεται με τον ίδιο ρυθμό με τον οποίο επιδεινώνεται η παραγωγικότητα.

Ένας λόγος για τον οποίο η χώρα μας βρίσκεται στη θέση αυτή, είναι η κατάσταση της δημόσιας διοίκησης και των υποδομών της (δίκτυα μεταφορών και ενέργειας, τηλεπικοινωνιών και περιβαλλοντικές εγκαταστάσεις – [Βιολογικοί καθαρισμοί – Υδρεύσεις]) η οποία και επηρεάζει αρνητικά την προσέλκυση επενδύσεων και την ανταγωνιστικότητα των υφιστάμενων επιχειρήσεων.

Από το 1986 έως το 1991, επενδύθηκαν στην Ε.Ε. από τρίτες χώρες 120 δισ. ECU ως αποτέλεσμα της εφαρμογής εσωτερικής αγοράς. Η Ελλάδα απορρόφησε, σε ποσοστά τους λιγότερους πόρους 0,6% σε σχέση με την Πορτογαλία (1,6%), την Ιρλανδία (3%), την Ισπανία (8,8%) [Η Αγγλία απορρόφησε το 45%].

Λαμβάνοντας ως δεδομένο το γεγονός ότι οι επενδυτές έχουν απόλυτη γνώση των υποδομών και του ανθρώπινου δυναμικού όταν επιλέγουν τον τόπο στον οποίο θα υλοποιήσουν την επένδυσή τους, αντιλαμβανόμαστε εύκολα γιατί η χώρα μας έμεινε έξω από αυτό τον χορό των επενδύσεων.

Αν λάβουμε υπόψη μας επίσης τις ειδικότερες επιπτώσεις της ΟΝΕ (εναρμόνιση των δημοσιονομικών πολιτικών και απώλεια της δυνατότητας άσκησης ανεξάρτητης συναλλαγματικής πολιτικής) οι δυσκολίες για την Ελλάδα να πετύχει ταχύτερη ανάπτυξη σε σύγκριση με τα άλλα κράτη μέλη ώστε να καλύψει τη διαφορά, θα γίνουν εντονότερες.

Για τη χώρα μας, με τη δέσμευση που περιέχει η συνθήκη του Maastricht για προαγωγή της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών βάζοντας ως κύρια προτεραιότητα τη συνοχή, δίνεται μια ακόμα ευκαιρία. Όμως δεν φθάνει αυτό:

Αν δούμε το ποσοστό του ΑΕΠ/κάτοικο που αντιπροσωπεύουν οι μεταβιβάσεις πόρων από τα διαρθρωτικά ταμεία για το 1994 ανήλθε στο 3,3% για τις χώρες με αναπτυξιακή υστέρηση. Αυτό δείχνει την περιορισμένη επίπτωση των πόρων όσον αφορά το κλείσιμο της ψαλίδας.

Προϋπόθεση για να γίνει αυτό αποτελούν οι πολιτικές του ίδιου του κράτους για την προώθηση της ανάπτυξης του. Δεν επαρκούν οι περικοπές των δημοσίων δαπανών για να ικανοποιηθούν τα κριτήρια του Maastricht, χρειάζεται να αυξηθούν οι επενδύσεις και να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα.

Για να επιστρέψουμε στις υποδομές: αναφέρω ότι το δίκτυο αυτοκινητόδρομων στην Ελλάδα είναι σε όρους 1994 μικρότερο από το 10% του κοινοτικού μέσου όρου, 1 στους 2 δεν έχει συνεχίσει σπουδές μετά το Δημοτικό, κ.λ.π.

Το πρόβλημα είναι γνωστό όμως δεν λύθηκε όπως θα έπρεπε να είχε λυθεί μέσα από το Α΄ ΚΠΣ. Με δύο λόγια τί έγινε.

Υλοποιήθηκαν» έργα με ασαφές τεχνικό και φυσικό αντικείμενο.
Δεν επετεύχθει για πολλά από αυτά καμία λειτουργική αυτοτέλεια (δεν δουλεύουν δηλαδή).
Εγκρίθηκαν στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης, με αξιόπιστα χρονοδιαγράμματα ωρίμανσης και προετοιμασίας.
Προικοδοτήθηκαν με πλασματικούς προϋπολογισμούς.

Και στην πράξη όλα αυτά:

ανέτρεψαν τις προβλέψεις των φορέων και των περιφερειών
άφησαν ημιτελή έργα
πρόσθεσαν άγχος για τις απορροφήσεις αφαιρώντας το άγχος που θα έπρεπε να υπάρχει για την χρησιμότητα και την ποιότητα των έργων και την ορθή διαχείριση του δημοσίου χρήματος

Τι έγινε τέλος πάντων με τα 12δις ECU που διατέθηκαν στην Ελλάδα. Αφελής θα ήταν η απάντηση σε όρους απορρόφησης. Αυτή σήμερα ανέρχεται σε 11,4δις ECU δηλαδή στο 95% των πόρων του Α΄ ΚΠΣ. Δυστυχώς, όλα τα προηγούμενα έχουν συντελέσει στην ακόλουθη εικόνα που δίνω σε όρους υλοποίησης φυσικού αντικειμένου (από ex-post αξιολόγηση).

Αυτοκινητόδρομος (45 νέα χιλιόμετρα μειώνοντας κατά 41 λεπτά τη διαδρομή)
Δίκτυο ΟΣΕ (69,5 νέα χιλιόμετρα διπλής γραμμής και 120 χιλιόμετρα βελτίωσης υφιστάμενης γραμμής)
Τηλεπικοινωνίες (279.316 νέες συνδέσεις)
Γεωργία (103.060 στρέμματα όπου βελτιώθηκαν οι συνθήκες άρδευσης, 14,6 χιλ.m3 νέες δεξαμενές)
Μετρό – Φυσικό Αέριο (16% φυσική πρόοδος)
Ανταγωνισμός (Ενισχύθηκαν 193 παραγωγικές επενδύσεις)
Κατάρτιση (95.000 άτομα πέρασαν από κατάρτιση)

Ο κατάλογος είναι μεγάλος όπως μεγάλος είναι και ο κατάλογος των ημιτελών έργων και αυτών που κατασκευάστηκαν με χαμηλή ποιότητα και αμφισβητούμενη σκοπιμότητα. Και είναι λογικό τα προηγούμενα μεγέθη να μην είναι συγκρίσιμα με αυτά της Πορτογαλίας ή της Ισπανίας, χώρες οι οποίες υλοποίησαν υποδομές, με πόρους αντίστοιχους με αυτούς που χορηγήθηκαν στην Ελλάδα, περισσότερες και καλύτερες σε όρους φυσικού αντικειμένου. Η χώρα μας υλοποίησε ότι υλοποίησε μέσα από ένα νοσηρό σύστημα παραγωγής δημοσίων έργων (δεκάδες τροποποιήσεις μελετών, χαλαρή συναρμοδιότητα – συνυπευθυνότητα κατά την υλοποίηση των έργων, χωρίς project management ικανό να εκτιμήσει και να ελέγξει το κόστος και να εξασφαλίσει την ποιότητα κατασκευής και τέλος, χωρίς πραγματικό πλαίσιο που θα καθορίζει έστω τις ελάχιστες προϋποθέσεις αποτελεσματικής χρησιμοποίησης των πόρων και απρόσκοπτης ολοκλήρωσης των έργων).

Στο τέλος του 1993, οι βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις του ΚΠΣ στην οικονομία περιορίζονται σε όρους αύξησης του ΑΕΠ/κάτοικο στο 2%. Η έλλειψη προηγούμενης εμπειρίας ίσως είναι μια δικαιολογία μέσα στις πολλές που έχουν κατά καιρούς προβληθεί όπως π.χ. οι αδυναμίες όσων ανέλαβαν έργα στο να τα εκτελέσουν, οι αδυναμίες της κρατικής μηχανής για αποτελεσματικό προγραμματισμό και εκτέλεση, το εξωτερικό περιβάλλον (Βαλκάνια), οι επιπτώσεις της GATT η οποία καθιστά όλο και πιο ευαίσθητη τη χώρα στον αυξανόμενο διεθνή ανταγωνισμό κ.λ.π.

Για το Β΄ ΚΠΣ οι συγκυρίες είναι ευνοϊκές. υπάρχει η προηγούμενη εμπειρία για όλους τους (κοινοτικούς και εθνικούς) εμπλεκόμενους στη διαχείριση των πόρων του. Το Β΄ ΚΠΣ προτείνει λύσεις στα προβλήματα με την ακόλουθη κατανομή πόρων:

Ανάπτυξη δικτύων υποδομών για την ώθηση των παραγωγικών επενδύσεων (28% των πόρων για ΠΑΘΕ, Εγνατία, Λιμάνια, Αεροδρόμια, ΟΣΕ, ΟΤΕ, ΕΛΤΑ, Ενέργεια, Φυσικό Αέριο)
Βελτίωση συνθηκών ζωής (9% των πόρων για Μετρο, Υγεία-Πρόνοια, Περιβάλλον)
Βελτίωση διεθνούς ανταγωνιστικότητας (25% των πόρων για Βιομηχανίες, Υπηρεσίες, Ενίσχυση οικονομικού ιστού, ΕΤΑ, Τουρισμός, Πολιτισμός, Γεωργία, Αλιεία)
Μείωση Περιφερειακών ανισοτήτων και άρση της απομόνωσης (26% των πόρων υπέρ 13 ΠΕΠ)
Απασχόληση και εκσυγχρονισμός δημόσιας διοίκησης (12% των πόρων για εκπαίδευση, κατάρτιση).
ΕΛΛΑΔΑ ΚΑΙ ΚΠΣ

Ο βασικός στόχος των χρηματοδοτήσεων από τα διαρθρωτικά ταμεία είναι η παραγωγική αξιοποίηση τους έτσι ώστε να επιταχυνθεί η σύγκλιση του κατά κεφαλή ΑΕΠ με το αντίστοιχο της ΕΕ και να δημιουργηθούν προϋποθέσεις για αυτοδύναμη ανάπτυξη. Για την αποτελεσματική απορρόφηση των πόρων (κοινοτικών και όχι πλήρως εξασφαλισμένων εθνικών) χρειάζεται δημοσιονομική εξυγίανση και εκσυγχρονισμός κράτους και θεσμών. Μέχρι σήμερα για διαφόρους λόγους (κυρίως πολιτικούς) η ικανότητα της δημόσιας διοίκησης να σχεδιάζει, προτείνει, υλοποιεί και επιβλέπει την εκτέλεση των προγραμμάτων του ΚΠΣ είναι περιορισμένη. Το ζητούμενο είναι η δημιουργία του κατάλληλου περιβάλλοντος που θα επιτρέψει στους παραγωγικούς φορείς να αναπτύξουν επιχειρηματική δραστηριότητα οικονομικά προσοδοφόρα.

Το περιβάλλον αυτό εκφράζεται εν μέρει από την δημιουργία της ΜΟΔ (θα διαθέσει τεχνογνωσία και εξειδικευμένο προσωπικό στη κεντρική διοίκηση και περιφέρεια) του ΕΛΚΕ (που θα επιταχύνει την διαδικασία προσέλκυσης και έγκρισης μεγάλων ιδιωτικών επενδύσεων), του MIS (που θα συνδέει ως διοικητικό σύστημα πληροφόρησης της περιφέρειας και 17 υπουργεία που εμπλέκονται σε έργα του ΚΠΣ) από την πρόσληψη project managers, project leaders, τεχνικών συμβούλων διαχείρισης αξιολόγησης και ποιοτικού ελέγχου και από τη δημιουργία νέου θεσμικού πλαισίου για την παραγωγή δημοσίων έργων. Η συνεργασία κράτους – ιδιωτών είναι βασικό κριτήριο επιτυχίας εφόσον οριοθετηθούν σωστά οι περιοχές δράσης του καθενός.

Η συγχρηματοδότηση επενδύσεων με αποπληρωμή του ιδιώτη επενδυτή από την απόδοση του έργου είναι αναγκαία λόγω της ανεπάρκειας των κοινοτικών και εθνικών πόρων. Όμως προϋπόθεση επιτυχίας είναι η διοχέτευση πόρων με κριτήριο τα συγκριτικά πλεονεκτήματα και όχι την προβληματικότητα περιοχών ή τομέων. (Ειδικότερα για την βιομηχανική ανάπτυξη οι πόροι που διατίθενται και από τα σχετικά προγράμματα είναι χαμηλά και πρέπει να εξευρεθούν νέοι. Απαραίτητη για τον τομέα αυτό είναι δημιουργία, στα πρότυπα της ΕΕ υποδομής για την τυποποίηση και τον συστηματικό έλεγχο με στόχο την αναβάθμιση της ποιότητας που θα οδηγήσει σε βελτίωση της ανταγωνιστικότητας και σε κοινοτικό επίπεδο).

Δεδομένο ότι κοινοτικοί πόροι διοχετεύονται με την μορφή μεταβιβαστικών πληρωμών δεν πρέπει να χρησιμοποιηθούν, όπως στο Α΄ ΚΠΣ, για κάλυψη των τρεχόντων εισοδημάτων επιφέροντας έτσι αύξηση της ευημερίας χωρίς αύξηση της παραγωγής. Τα εισοδήματα θα πρέπει να δημιουργηθούν από παραγωγή αμβλύνοντας τα κίνητρα για ανάληψη οικονομικής πρωτοβουλίας. Για το λόγο αυτό θα ήταν σκόπιμο το επερχόμενο Γ΄ ΚΠΣ να συνδυάζει δάνεια και μεταβιβαστικές πληρωμές.

Η διάρθρωση των δαπανών του ΚΠΣ έχει ως εξής:

Το 71% των δαπανών του ΚΠΣ αφορά αμιγώς δημόσια έργα χωρίς συμμετοχή ιδιωτών.
Το 14% αφορά έργα υποδομής σχεδιασμένα από το δημόσιο με επιδιωκόμενη συμμετοχή ιδιωτών και
το υπόλοιπο 15% αφορά επιχορηγήσεις ιδιωτικών επενδύσεων με διαχείριση του συστήματος διάθεσής τους από το δημόσιο.

Τα στοιχεία αυτά δίνουν το μέγεθος της εμπλοκής του δημόσιου τομέα στην υλοποίηση του ΚΠΣ.

Η ανάγκη για απεμπλοκή από τα γρανάζια του δημοσίου υπαγορεύεται από την πρόκληση της σύγκλισης η οποία είναι δυνατόν να επιτευχθεί κυρίως μετά από μια διαδικασία αυτοτροφοδοτούμενης ανάπτυξης. Για να επιτευχθεί η σύγκλιση σε 20 χρόνια απαιτείται μέσος ρυθμός ανάπτυξης 4,4% ετησίως. Οτιδήποτε λιγότερο οδηγεί σε αποτυχία (σημειώνω ότι ο μέσος ρυθμός αύξησης του ΑΕΠ στη περίοδο 1990-93 ήταν μόλις 1,5%). Οι πόροι του ΚΠΣ αποτελούν από μόνοι τους μια σημαντική τάξη μεγέθους για να επιτευχθούν ρυθμοί ανάπτυξης αυτής της τάξης. Μείωση του χρονικού ορίζοντα σύγκλισης μπορεί να επέλθει μόνο από την αύξηση της αποδοτικότητας των επενδύσεων η οποία τα παρελθόντα έτη υπήρξε από χαμηλή ως ανύπαρκτη. Η προσέλκυση ιδιωτικών πόρων για την επίτευξη του στόχου αυτού επιτελεί δύο ρόλους. α) επιφέρει την πραγματοποίηση περισσοτέρων επενδύσεων από ότι θα ήταν δυνατόν με κοινοτικούς και εθνικούς πόρους, β) ενισχύει τα κίνητρα των αναδόχων για κόστος (κίνδυνο) όσο και τα οφέλη από το έργο.

Στόχος 1

Η μακροοικονομική σημασία του ΚΠΣ φαίνεται από τα ακόλουθα στοιχεία: Οι εισροές πόρων υπερβαίνουν το 3,5% του ΑΕΠ ετησίως (2% για την Ισπανία) αποτελούν το 12% των ιδιωτικών και δημοσίων επενδύσεων (7% στην Ισπανία, 5% στην Πορτογαλία), επιφέρουν επίσης ετησίως άντληση κατά 0,5% του ΑΕΠ (0,4% για την Ισπανία). Οι χρηματοδοτήσεις για το στόχο 1 μπορούν να ομαδοποιηθούν στους ακόλουθους 4 τομείς.

1) Βελτίωση των υποδομών (για τη δημιουργία ευνοϊκού περιβάλλοντος για ιδιωτικές επενδύσεις)
2) Ενίσχυση των παραγωγικών επενδύσεων (για τη δημιουργία μονίμων θέσεων απασχόλησης). Εδώ πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι επιπτώσεις στην απασχόληση, των επενδύσεων, που στοχεύουν στην αύξηση της παραγωγικότητας διαφέρουν από αυτές που στοχεύουν στην αύξηση της παραγωγικής δυνατότητας. Ίσως πρέπει να επαναπροσανατολιστούν οι ενισχύσεις προς τις ΜΜΕ που συμβάλλουν έντονα στην απασχόληση.
3) Επενδύσεις σε ανθρώπινους πόρους (για μείωση του κόστους παραγωγής λόγω της βελτίωσης της ικανότητας των εργαζομένων). Εδώ θα πρέπει να ενισχυθεί η σχέση μεταξύ διαρθρωτικών ταμείων. (Προσωπικά πιστεύω ότι ο προσανατολισμός αυτός θα απελευθερώσει πόρους που τώρα διατίθονται για κοινωνική ανάπτυξη περιθωριακών ομάδων πληθυσμού – που στην χώρα μας δεν είναι πολυπληθείς – προς όφελος των τομέων 1 και 2).
4) Ενίσχυση – ενδυνάμωση των δραστηριοτήτων έρευνας και ανάπτυξης (για τη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης). Χρειάζεται έντονη ενίσχυση της συνεργασίας του ερευνητικού τομέα με τις ΜΜΕ. Πρέπει να μπει επίσης ένα κριτήριο: Να ενισχύονται μόνο οι φορείς των οποίων το ποσοστό του κύκλου εργασιών των που καλύπτουν μη δημόσιοι πρόσοδοι (κράτος και ΕΕ) είναι τουλάχιστον 30%.