Ινστιτούτο Δημοκρατίας Κωνσταντίνος Καραμανλής
Ιωάννινα
Παρασκευή 02 Μαρτίου 2007
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Είναι κοινή διαπίστωση ότι κατά την ευρωπαϊκή πορεία της χώρας μας, η αξιοποίηση των ευκαιριών που δημιούργησαν οι σημαντικές μεταβιβάσεις πόρων από την Ε.Ε. δεν έγινε με το βαθμό και την ένταση που έγινε στις άλλες χώρες του ευρωπαϊκού νότου με αποτέλεσμα οι περιφερειακές ανισότητες να παραμένουν ένα από τα σοβαρότερά μας προβλήματα.
Με την αυτογνωσία που προσδίδουν οι εμπειρίες αυτές, σχεδιάσαμε το ΕΣΠΑ 2007-2013 μεθοδικά και με συνέπεια στις Κοινοτικές Στρατηγικές Κατευθυντήριες Γραμμές για τη Συνοχή και στο ΕΠΜ με ένα και μόνο στόχο : να κερδίσουμε από τις διεθνείς ευκαιρίες μία διατηρήσιμη ανάπτυξη σε μία κοινωνία συνοχής και ευημερίας.
Το μακροοικονομικό περιβάλλον είναι πλέον ευνοϊκό. Σε διάστημα δυο ετών, το έλλειμμα της Κυβέρνησης έχει μειωθεί κατά 5.2 ποσοστιαίες μονάδες ως ποσοστό του ΑΕΠ και αυτό κυρίως λόγω συγκράτησης και περαιτέρω μείωσης των δημοσίων δαπανών. Το έλλειμμα του 2006 αναμένεται να μειωθεί σε ποσοστό 2.6% του ΑΕΠ, πετυχαίνοντας έτσι οριστικά το στόχο μείωσης του υπερβολικού ελλείμματος σε πλήρη αρμονία και συνάφεια με την απόφαση του Συμβουλίου (Council notice) της 17ης Φεβρουαρίου 2005. Είναι δε σημαντικό ότι η δημοσιονομική εξυγίανση δεν επηρέασε την πραγματική ανάπτυξη της οικονομίας η οποία ανήλθε στο 3.7% το 2005 και στο 4.2% το α’ 9μηνο του 2006.
Η αναπτυξιακή αυτή επίδοση, μία από τις μεγαλύτερες στην Ευρωζώνη, επιτεύχθηκε παρ’ όλες τις εκτιμήσεις για σημαντική μετα-Ολυμπιακή υστέρηση της οικονομίας αλλά και τις υψηλότατες τιμές του πετρελαίου. Πρόκειται για το αποτέλεσμα ενός μεταρρυθμιστικού προγράμματος που στοχεύει στην τόνωση της παραγωγικότητας με την ταυτόχρονη προώθηση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας και της κοινωνικής συνοχής και όχι στην επέκταση του δημοσίου τομέα με την συνακόλουθη δημοσιονομική επιβάρυνση. Οι επιδόσεις των εξαγωγών, η αύξηση των εσόδων από τις υπηρεσίες και η αύξηση των ιδιωτικών επενδύσεων επιβεβαιώνουν την ορθότητα των επιλογών του προγράμματος.
Όμως ενώ είμαστε ψηλά στην κατάταξη σε σχέση με τις προοπτικές και τις ικανότητες της οικονομίας μας, η ανταγωνιστικότητα μας παραμένει χαμηλή.
Τα δεδομένα έχουν πλέον αλλάξει.
Καταρχήν το 63% του συνολικού πληθυσμού καθίσταται επιλέξιμο σε μεταβατική και εξειδικευμένη βάση και η ενίσχυσή του μειώνεται σταδιακά. Οι δε δεσμεύσεις πιστώσεων πρέπει να τηρούνται.
Στόχος για την προγραμματική περίοδο 2007-2013 είναι η αύξηση της χρηματοδοτικής προσπάθειας σε δράσεις που εξυπηρετούν τη Στρατηγική της Λισαβώνας (ΣτΛ).
Ετσι, το 62% των πόρων του στόχου 1 και το 67% των πόρων του στόχου 2 θα κατευθυνθούν σε τέτοιες δράσεις.
Τα ποσοστά αυτά είναι σημαντικά αυξημένα σε σχέση με την αντίστοιχη προσπάθεια κατά την τρέχουσα περίοδο (55% και 30% αντίστοιχα).
Ιδού μια ενδεικτική ανάλυση των ποσοστών αυτών
Η εκτενής τομεακή ανάλυση που έγινε στο ΕΣΠΑ ανέδειξε τις αδυναμίες αλλά και τη δυναμική της ελληνικής οικονομίας. Οι κυριότερες διαπιστώσεις της είναι:
Με βάση τις διαπιστώσεις της ανάλυσης αυτής, διαμορφώθηκε η στρατηγική στόχευση της χώρας σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο η οποία αποτυπώνεται σε τέσσερα επίπεδα :
ΕΝΑ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟ ΟΡΑΜΑ
Η Ελλάδα της περιόδου 2007-2013 στοχεύει να αναδειχθεί σε μια εξωστρεφή χώρα με ισχυρή διεθνή παρουσία, με ανταγωνιστική και παραγωγική οικονομία. Μία Ελλάδα με έμφαση στην εκπαίδευση και τους νέους, στην ποιότητα, στην τεχνολογία και την καινοτομία, στο σεβασμό του περιβάλλοντος), 5 ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ (προώθηση καινοτομίας, έρευνας και επιχειρηματικότητας, επένδυση σε βιώσιμες υποδομές, επένδυση στο ανθρώπινο κεφάλαιο, ανάπτυξη ποιοτικού ανθρώπινου δυναμικού, αναβάθμιση του θεσμικού περιβάλλοντος), 5 ΘΕΜΑΤΙΚΕΣ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ (Επένδυση στον παραγωγικό τομέα της οικονομίας, Κοινωνία της γνώσης και καινοτομία, Απασχόληση και κοινωνική συνοχή, Θεσμικό περιβάλλον, Ελκυστικότητα της Ελλάδας και των Περιφερειών ως τόπου επενδύσεων, εργασίας και διαβίωσης) ΚΑΙ 3 ΧΩΡΙΚΕΣ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ
.
Τις θεματικές μας προτεραιότητες τις συνδέουμε με το οικονομικό, το επιχειρηματικό και το κοινωνικό περιβάλλον και τις χρηματοδοτούμε ισορροπημένα ώστε να μην συνδέεται η επίτευξη του γενικού στόχου με την κοσμογονική επίπτωση μίας μόνο εξ’ αυτών.
Τέλος, αναδείξαμε τη χωρική διάσταση της αναπτυξιακής μας στρατηγικής εμπλουτίζοντας, συμπληρώνοντας και εξειδικεύοντας τις θεματικές προτεραιότητες σε συγκεκριμένα χωρικά σύνολα και αυτό γιατί τα χαρακτηριστικά του χώρου είναι αυτά που επηρεάζουν τις οικονομικές δραστηριότητες (αυτό εξηγεί γιατί η χωροταξία συναρτάται άμεσα με την αναπτυξιακή πολιτική).
Στις πόλεις, στις ορεινές περιοχές, στις νησιωτικές και αγροτικές περιοχές, στις περιοχές που συνδέονται με την αλιεία ακολουθούμε μία ενιαία ως προς τις αρχές της στρατηγική, η οποία διαφοροποιείται ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της κάθε περιοχής, χωρίς να αντιμετωπίζουμε τα χαρακτηριστικά αυτά ως αξεπέραστες αντιξοότητες.
Η ανάλυση σε περιφερειακό επίπεδο ανέδειξε μεν τάση μείωσης των διαπεριφερειακών ανισοτήτων, αλλά και σημαντικές διαφοροποιήσεις μεταξύ των περιφερειών ως προς το ρυθμό ανάπτυξής τους καθώς και αναντιστοιχία μεταξύ του καθεστώτος επιλεξιμότητάς τους και της κατάστασης τους στην αγορά εργασίας, όπως φαίνεται στη διαφάνεια.
Εδώ βλέπουμε ότι π.χ. μια περιφέρεια σταδιακής εξόδου (phasing out) όπως η Δυτική Μακεδονία παρουσιάζει πολύ χαμηλές επιδόσεις στην αγορά εργασίας ενώ αντίθετα η περιφέρεια στόχου 1 (Κρήτη) παρουσιάζει υψηλές επιδόσεις.
Για την εξυπηρέτηση της στρατηγικής του ΕΣΠΑ είναι υπό τελική διαμόρφωση 8 τομεακά και 5 περιφερειακά ΕΠ, που παρουσιάζονται στους επόμενους πίνακες, μαζί με τις χρηματοδοτικές κατανομές τους.
Από τους δύο πίνακες είναι σαφής η σημαντική ενίσχυση του περιφερειακού σκέλους των ΕΠ σε σχέση με την τρέχουσα περίοδο (8 δις στα ΠΕΠ έναντι 12 στα Τομεακά).
Άλλωστε, η ενίσχυση της περιφέρειας μέσω του ΕΣΠΑ τεκμηριώνεται στο διάγραμμα όπου βλέπουμε ότι το 80% των διαρθρωτικών πόρων κατευθύνεται εκτός της Αττικής.
Θα ήθελα, τέλος, να επισημάνω τη σημασία που αποδίδουμε στην ενίσχυση της εταιρικής σχέσης. Ο ευρύτατος δημόσιος διάλογος μεταξύ των εθνικών, περιφερειακών, τοπικών αρχών και των κοινωνικοοικονομικών εταίρων και η ισχυρή εμπλοκή τους στο σχεδιασμό των ΕΠ είναι χειροπιαστή απόδειξη.
Ως πρώτο βήμα για την εμπλοκή στο σχεδιασμό και στην εφαρμογή, η ΓΓΕΑ δημοσίευσε τον Ιούνιο του 2006 πρόσκληση για κατάθεση προτάσεων ΠΚΣΑ μειονεκτικών περιοχών που θα ωριμάσουν μέσω των ΕΠ 2000-2006 και θα υλοποιηθούν την περίοδο 2007-13 μέσω συνολικών επιχορηγήσεων.
Παράλληλα, σε μια προσπάθεια εκσυγχρονισμού του πλαισίου ενισχύσεων της επιχειρηματικότητας και των καινοτόμων δράσεων αστικής ανάπτυξης, σε συνεργασία με την ΕΤΕπ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων προωθούμε μια νέα σειρά εργαλείων και μοντέρνων χρηματοπιστωτικών μηχανισμών. Κύριο χαρακτηριστικό τους αποτελεί ο πολλαπλασιαστικός χαρακτήρας των διατιθέμενων κεφαλαίων, η αποπληρωμή των οποίων θα οδηγήσει σε επανεπένδυσή τους σε νέες δράσεις. Θα σας δώσω ένα παράδειγμα.
Κλείνοντας το ζήτημα του σχεδιασμού, θέλω να τονίσω ότι το τελικό αποτέλεσμά του δεν είναι ούτε αυτονόητο ούτε προκαθορισμένο. Εκτός από την αυτονόητη πλέον ανάγκη να επιχειρούμε επιτελικά και να προγραμματίζουμε αποτελεσματικά ενέργειες και πόρους, το αποτέλεσμα θα εξαρτηθεί κυρίως και από το ποιος και πώς διαχειρίζεται πόρους και υλοποιεί έργα και ποιός και πώς τον παρακολουθεί και τον ελέγχει.
Δείτε αυτό το διάγραμμα σε σχέση με το αντίστοιχο που παρουσίασα για τις προοπτικές και την ικανότητα της χώρας μας (25οι στους 104).
Όπως φαίνεται ως προς την «εκροή», δηλαδή τα δια της υλοποίησης αποτελέσματα είμαστε στην 85η στους 104 θέση.
Και στο σημείο αυτό θα ήθελα να κάνω μια συνολική αποτίμηση του Γ’ΚΠΣ στα ακόλουθα επίπεδα (Κανονιστικό, Διαχείρισης, Υλοποίησης) αλλά και των αποτελεσμάτων της διάχυσης αρμοδιοτήτων και ευθυνών σε αυτά.
Ειδικά για την εφαρμογή, πιστεύω πως κανένας δεν διαφωνεί πως η κατάτμηση του Γ’ΚΠΣ σε μεγάλο αριθμό προγραμμάτων, με ακόμα μεγαλύτερο αριθμό αξόνων προτεραιότητας και ακόμα μεγαλύτερο αριθμό μέτρων, ήταν τελικά μια προσπάθεια να εξασφαλισθούν πόροι σε όσο γίνεται μεγαλύτερο αριθμό τελικών δικαιούχων και έργων.
Αυτό μπορεί να ακούγεται καλό αλλά φτάνει να αποδείξει την έλλειψη προτεραιοτήτων στο επίπεδο του τότε στρατηγικού σχεδιασμού, για να μην πω την ανάγκη ικανοποίησης μικροπολιτικών επιδιώξεων. Πέρα από το ότι είναι σχεδόν αδύνατο να καθορίσει κανείς μια στρατηγική και να την υλοποιήσει μέχρι τέλους. Με τις αναθεωρήσεις που κάναμε το «μαζέψαμε» όσο μπορούσαμε.
Θα συμφωνήσετε λοιπόν πως χρειάζονται κριτήρια για την επιλογή των έργων ώστε όλα μαζί να συνεργούν με συγκεκριμένες στρατηγικές και να εξυπηρετούν ευρύτερους αναπτυξιακούς στόχους λαμβάνοντας υπόψη τις δημοσιονομικές και κοινωνικές ισορροπίες. Γιατί αν οι παρεμβάσεις δεν επιλέγονται με βάση σαφή και συγκεκριμένη ανάλυση της συνεισφοράς τους στην αντιμετώπιση των σημερινών αλλά και επερχόμενων προκλήσεων (διεθνικός και δια-περιφερειακός ανταγωνισμός, Κοινοτική Αγροτική Πολιτική κλπ) θα χρειαστούμε και πάλι «μαζέματα».
Ας δούμε τώρα τη βασική αιτία των καθυστερήσεων και των απωλειών πόρων για τα οποία κατηγορούνται διαχρονικά τα ΚΠΣ.
Τι είναι η μόνιμη εμφάνιση των καθυστερήσεων. Είναι ο ήχος ενός παλαιού κινητήρα που δεν τα βγάζει πέρα στην ανηφόρα. Τα δε πρόστιμα δεν είναι παρά το τίμημα που πληρώνουμε για τους ρύπους που εκπέμπει ο κινητήρας αυτός.
Το ότι μόλις το 2005 η χώρα μας απέκτησε σύστημα διαχείρισης και ελέγχου σύμφωνα με τις Κοινοτικές προδιαγραφές και, με τον τρόπο αυτό σταμάτησε η αμφισβήτησή της από την ΕΕ, όπως φαίνεται και από την έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου του 2006, δεν σημαίνει ότι βάλαμε καινούργιο κινητήρα. Απλά ρυθμίσαμε τις εκπομπές που προανέφερα για να αποφύγουμε τα πρόστιμα. Απαιτήθηκε σημαντική δουλειά υποδομής με την οποία διασφαλίσαμε τη νομιμότητα των διαδικασιών δημοπράτησης των έργων και διαχείρισης των συμβάσεων. Τεράστιας αξίας επιτυχία που δεν φθάνει όμως για να βγάλουμε την ανηφόρα.
Όλοι συμφωνούν επίσης πως καμία σημασία δεν δόθηκε στην έγκαιρη απόκτηση τεχνοκρατικής και διοικητικό- οργανωτικής ικανότητας από τους φορείς υλοποίησης ώστε να σχεδιάζουν, εκτελούν ή εποπτεύουν, έργα εντός πολύ συγκεκριμένων χρονοδιαγραμμάτων και χωρίς μεταβολές κόστους και ποιότητας. Όλα αυτά προϋποθέτουν οργάνωση, ταχύτητα, αποτελεσματικότητα, ακόμα και «ανοιχτές» νοοτροπίες. Τα έχουμε;
Και επειδή κανένας στρατηγικός σχεδιασμός δεν «υφίσταται» παρά μόνον όταν «υλοποιείται» δια έργων που απορροφούν πόρους, να δούμε πως η σκληρή πραγματικότητα των αριθμών, με τους οποίους θα είναι πάντα εξαρτημένα τα αντανακλαστικά μας, επιβεβαιώνει ότι μάλλον δεν τα έχουμε.
Το Μάρτιο του 2004, δηλαδή τέσσερα και πλέον χρόνια από την έναρξη του ΚΠΣ, το ποσοστό απορρόφησης ήταν στο 23% με υπογεγραμμένες συμβάσεις στο 40%. Στους δείκτες αυτούς θα πρέπει να αναζητηθεί η απάντηση για το πόσο «ολοκληρωμένο» ήταν το σχέδιο του ΚΠΣ από πλευράς ορθότητας σχεδιασμού, τεχνικής ωριμότητας, ετοιμότητας υλοποίησης και οικονομικής αποδοτικότητας των έργων που εντάχθηκαν σε αυτό.
Σήμερα, που το ΚΠΣ προγραμματικά έχει λήξει, ο προϋπολογισμός ύψους 34,2 δις ευρώ έχει αναλωθεί κατά 92% σε συμβάσεις και κατά 62% περίπου σε πληρωμές Με τις «υποστυλώσεις» που αναπτύξαμε πανελλαδικά αλλά και τα διαχειριστικά ρίσκα που πήραμε, καλύψαμε μεγάλη απόσταση. Και αυτό είναι ένα μεγάλο επίτευγμα της Κυβέρνησης. Όσοι έχουν επίγνωση των συσσωρευμένων ελλειμμάτων σε επίπεδο σχεδιασμού και προγραμματισμού αλλά και σε νομικό, οργανωτικό και μεθοδολογικό επίπεδο, μπορούν να αντιληφθούν το επίτευγμα αυτό μέσω του οποίου «κλείσαμε» τα έτη 2004, 2005 και 2006 χωρίς απώλειες πόρων. Με την τελευταία δε αναθεώρηση και με το πακέτο μέτρων που συμφωνήσαμε με την ΕΕ, η επίδραση στην εξασφάλιση της εισροής των κοινοτικών πόρων καθώς και στην περαιτέρω βελτίωση της απορρόφησης έως το τέλος του 2008 θα είναι ιδιαίτερα ευεργετική.
Όμως, δεν επιλύσαμε με οριστικό τρόπο το πρόβλημα της απορροφητικότητας. Υπάρχει υπόλοιπο 2,7 δις προς συμβασιοποίηση εντός του 2007 και 13,2 δις προς πληρωμή έως 31.12.2008. Αντιμετωπίζουμε το θέμα με αυτοσυγκράτηση και χωρίς την ψευδαίσθηση ότι όλα τα κακώς κείμενα «απολυμαίνονται» από τη μια στιγμή στην άλλη. Φέτος πρέπει να αγγίξουμε απορρόφηση ύψους 5,3 δισ. Ευρώ σε Δημόσια Δαπάνη ώστε να μην υπάρχουν απώλειες από τον κανόνα ν+2. Είναι όντως ένας μεγάλος αριθμός. Όμως τα μέτρα που έχουμε λάβει επιτρέπουν αισιοδοξία.
Στην παρούσα χρονική συγκυρία κατά την οποία σχεδιάζεται το πλαίσιο εφαρμογής του ΕΣΠΑ, επικρατεί η άποψη ότι το υφιστάμενο σύστημα είναι σύνθετο, κοστοβόρο και χρονοβόρο, δημιουργεί ατυχείς τριβές και συγκρούσεις μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διοίκησης και ενώ προσπαθεί -από την αποστολή του- να θεραπεύσει τα ελλείμματα επάρκειας των φορέων παραγωγής έργων, εν τέλει περιορίζει ενδεχομένως -μέσω κυρίως των πολυάριθμων και διαδοχικών ελέγχων- ακόμη περισσότερο την παραγωγική τους δυναμική.
Από την άλλη πλευρά, η αποτελεσματικότητα του συστήματος να διασφαλίσει τη νομιμότητα και συμβατότητα με το κοινοτικό δίκαιο των πραγματοποιούμενων δαπανών, είναι ίσως μία μοναδική πηγή σχετικής τεχνογνωσίας στη χώρα γεγονός που επιβεβαιώνεται από την πρόσφατη θετική αξιολόγηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (2005) και την αξιοπιστία των ελληνικών χρηματοδοτήσεων σύμφωνα με την τελευταία έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου που προανέφερα (2006). Επομένως, το σύστημα παρέχει πλέον ένα επίπεδο αξιοπιστίας που οφείλουμε να διατηρήσουμε.
Στον αντίποδα του ισχύοντος Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου και των διοικητικών αδυναμιών που προαναφέρθηκαν, βρίσκονται οι Φορείς Υλοποίησης (Τελικοί Δικαιούχοι) των έργων με πραγματικές και κρίσιμες ανάγκες υποστήριξης σε σχέση με το ρόλο τους στη Διοίκηση Έργων (Project Management).
Οι φορείς αυτοί έχουν ως πάγιες αρμοδιότητες το σχεδιασμό και την υλοποίηση των έργων. Επιπρόσθετα στις βασικές αυτές αρμοδιότητές, επιβλήθηκε η υποχρέωση διαρκούς αναφοράς και χορήγησης πληροφοριών σε διάφορους άλλους φορείς με όχι ενιαία προς όλους τυποποίηση των σχετικών διαδικασιών μιας και η πληροφορία που απαιτείται είναι πολύ συχνά διαφορετική, καθώς επίσης και η υποχρέωση αντιμετώπισης των πολυάριθμων και πολυεπίπεδων ελέγχων από εθνικούς και κοινοτικούς φορείς.
Και σας ερωτώ, εκτός από τα κριτήρια επιλογής των έργων δεν χρειάζονται και κριτήρια με βάση τα οποία θα επιβεβαιώνεται η επάρκεια των φορέων να υλοποιήσουν τα έργα και να παράγουν δαπάνες μέσω των οποίων θα αντλείται απρόσκοπτα η Κοινοτική συμμετοχή;
Δυστυχώς όμως δεν έχει γίνει συνείδηση σε όλους ότι τα κριτήρια στα οποία αναφέρομαι, αλλά και η αδήριτη ανάγκη για αυστηρή τήρηση της Νομοθεσίας και για συντονισμό των Κοινοτικών με τις Εθνικές Πολιτικές, δεν είναι περιορισμοί προς αποφυγή αλλά προδιαγραφές στις οποίες πρέπει να υπακούει η δημόσια αναπτυξιακή δραστηριότητα για κάθε κυβέρνηση και για κάθε αυτοδιοίκηση σε πλήρη συνάρθρωση με τη δημοσιονομική πολιτική και την περιβαλλοντική πολιτική.
Σχετική έρευνα με εκτενή ερωτηματολόγια της ΜΟΔ, που αφορά στα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι Τελικοί Δικαιούχοι για την υλοποίηση των έργων αρμοδιότητάς τους, αναδεικνύει ότι, πέραν των ζητημάτων που σχετίζονται με το θεσμικό πλαίσιο υλοποίησης των έργων, σημαντικός αριθμός Τελικών Δικαιούχων (που κυμαίνεται από το 30% έως το 65% του δείγματος), δεν εφαρμόζει σύγχρονες πρακτικές διοίκησης (π.χ. διαχείριση βάσει καθορισμένων στόχων), ούτε σύγχρονες τεχνικές και εργαλεία διαχείρισης έργων, και εμφανίζει σημαντικές αδυναμίες στην παρακολούθηση των διαδικασιών ωρίμανσης καθώς και στη διαχείριση των συμβάσεων.
Συγκεκριμένα διαπιστώθηκαν:
Έλλειψη τυποποιημένων διαδικασιών και συστημάτων Διασφάλισης Ποιότητας,
Έλλειψη Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου,
Ελαστική τήρηση των χρονοδιαγραμμάτων ωρίμανσης και υλοποίησης των έργων,
Μη συχνή και μη συστηματική δημιουργία Ομάδων Έργου με ορισμό Υπεύθυνου Έργου και μη αποτελεσματική λειτουργία τους,
Έλλειψη σύγχρονων μηχανογραφικών συστημάτων και πρακτικών χρονικής και κοστολογικής παρακολούθησης έργων,
Έλλειψη συστηματικής νομικής υποστήριξης κατά την προετοιμασία και την εκτέλεση των συμβάσεων,
Συχνές αστοχίες στο στάδιο υλοποίησης των συμβάσεων (μεταβολές φυσικού και οικονομικού αντικειμένου, χρονικές καθυστερήσεις κλπ.)
Αδυναμία ταυτόχρονης επίβλεψης όλων των έργων (λειτουργία τους ως διαχειριστών προγράμματος) αρμοδιότητας του φορέα,
Χρησιμοποίηση μη κατάλληλου λογισμικού για τη λογιστική παρακολούθηση των έργων,
Καθυστερήσεις στις πληρωμές,
Προβλήματα από την εμπλοκή άλλων συναρμόδιων Υπηρεσιών.
Παράλληλα, ο μεγάλος αριθμός των Τελικών Δικαιούχων (περίπου 6.000), και το γεγονός ότι αυτοί δεν αντιμετωπίστηκαν με γνώμονα το πλήθος, το οικονομικό μέγεθος των έργων που εκτελούν, και το ποσοστό συµµετοχής τους στα επιχειρησιακά προγράμματα, δεν επέτρεψαν την αποτελεσματική παρέμβαση για την ενίσχυση στο επίπεδο της παραγωγής του έργου.
Τελικά, οι σημαντικές ελλείψεις, ενδογενείς και εξωγενείς, καθώς και η έλλειψη υποστήριξης των φορέων αυτών, είχε ως συνέπεια τις σημαντικές καθυστερήσεις στην υλοποίηση των Προγραμμάτων και τις απώλειες πόρων από τα Διαρθρωτικά Ταμεία, με σοβαρές επιπτώσεις στην εφαρμογή του αναπτυξιακού προγράμματος της χώρας.
Στο πλαίσιο του σχεδιασμού του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ) 2007-2013, αναλήφθηκαν κρίσιμες πρωτοβουλίες από το Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών σχετικά με τη διαχείριση των νέων επιχειρησιακών προγραμμάτων που συνοψίζονται στα εξής σημεία :
Άρση των αδυναμιών των φορέων υλοποίησης, που δεν έχουν την ουσιαστική δυνατότητα να διοικήσουν τα έργα που αναλαμβάνουν να υλοποιήσουν, τουλάχιστον στο πλαίσιο σύγχρονων κανόνων, διαδικασιών και εργαλείων της διοίκησης έργων.
Άρση της υποχρεωτικής συσχέτισης της θεσμικής κυριότητας με την ευθύνη υλοποίησης των έργων, και κατά κύριο λόγο των συγχρηματοδοτούμενων από την Ε.Ε. Οι φορείς που αναλαμβάνουν τα δισεκατομμύρια των κοινοτικών πόρων δεν είναι επιτρεπτό είτε να αγνοούν τους σχετικούς κανόνες, είτε δεν έχουν την τεχνογνωσία και την τεχνική επάρκεια να τους εφαρμόσουν. Οι συνέπειες τέτοιων ανεπαρκειών δεν είναι μόνο η αστοχία στην ολοκλήρωση συγκεκριμένων έργων, αλλά και η δημιουργία συστημικών σφαλμάτων κατά την υλοποίηση του στρατηγικού αναπτυξιακού προγράμματος, με συνέπειες στον εθνικό προϋπολογισμό, στην επιβολή διορθώσεων από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κλπ.
Παρέμβαση στην επίτευξη της αξιοπιστίας του συστήματος παραγωγής κατά την έναρξη (και όχι στην τακτική αποκατάστασή της, μέσω δράσεων κατασταλτικού χαρακτήρα), ώστε σε επίπεδο ολοκλήρωσης του στρατηγικού αναπτυξιακού πλαισίου να περιορίζονται οι πιθανοί κίνδυνοι μη συμμορφώσεων.
Περιορισμός και απλοποίηση της λειτουργίας στο επίπεδο διαχείρισης, παρακολούθησης και ελέγχου, ώστε να περιοριστεί κατά το δυνατόν η αναίτια γραφειοκρατία.
Σημαντικό σχετικό στοιχείο αποτελεί η συσχέτιση των όρων υλοποίησης των μη συγχρηματοδοτούμενων (από κοινοτικούς πόρους) έργων με τα έργα των επιχειρησιακών προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2007-2013, γεγονός που καθιστά την ανάγκη αναβάθμισης της ικανότητας των φορέων υλοποίησης των έργων και τυποποίησης των σχετικών απαιτήσεων απόλυτα επιτακτική.
Το νέο Κανονιστικό Πλαίσιο απαιτεί υψηλό βαθμό αξιοπιστίας των Συστημάτων Διαχείρισης και Ελέγχου ώστε να περιορίζονται τα αναμενόμενα σφάλματα από ελέγχους και να αποφεύγονται προβλήματα που συνδέονται με τις πληρωμές από την ΕΕ.
Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να επιβεβαιώνεται ότι το σύνολο των Δικαιούχων των πράξεων που θα συγχρηματοδοτηθούν από τα νέα Επιχειρησιακά Προγράμματα και που αποτελούν ένα από τους κρισιμότερους παράγοντες επιτυχίας των διαρθρωτικών παρεμβάσεων στη χώρα μας, διαθέτουν την αναγκαία διαχειριστική επάρκεια για να ανταποκριθούν στον ρόλο του Δικαιούχου πράξεων.
Σήμερα, με δεδομένα τις θεσμικές αυτές υποχρεώσεις, το ΥπΟιΟ ολοκληρώνει το σχεδιασμό και προχωρά στην εφαρμογή ενός πλαισίου κριτηρίων για την πιστοποίηση της διαχειριστικής επάρκειας δικαιούχων, με βάση το οποίο θα αξιολογηθούν ενιαία όλοι οι δυνητικοί δικαιούχοι χρηματοδότησης από το ΕΣΠΑ 2007-2013.
Το πλαίσιο αυτό έχει τεθεί σε δημόσια διαβούλευση και θα ολοκληρωθεί με τη συνεργασία όλων των εμπλεκομένων εταίρων, επιμελητηρίων και φορέων.
Η εφαρμογή των κριτηρίων έχει ως στόχους:
Τη βελτίωση της ποιότητας διαχείρισης και υλοποίησης έργων (νομότυπα, έγκαιρα, στην ενδεδειγμένη ποσότητα και ποιότητα και με ελεγχόμενο κόστος),
Τη βελτίωση της διοικητικής αποτελεσματικότητας των δικαιούχων, με προτυποποίηση της λειτουργίας τους. Καλές πρακτικές, με βάση ορισμένα κριτήρια επάρκειας (κυρίως ως προς την οργανωτική δομή για την υλοποίηση έργων) αποτελούν φορείς όπως Ειδικές Υπηρεσίες, ΑΕ του δημοσίου όπως η Εγνατία Οδός ΑΕ κλπ.,
Τη διαρκή βελτίωση της ικανότητας αυτής με εφαρμογή προγραμμάτων υποστήριξης των φορέων, και εν τέλει
Τη δημιουργία προϋποθέσεων πραγματικής αναβάθμισης στο επίπεδο της παραγωγής έργων στη χώρα μας μέσω της εν λόγω αναδιοργάνωσης των οργανωτικών δομών διοίκησης και παρακολούθησης έργων και προγραμμάτων.
Τα κριτήρια διαχειριστικής επάρκειας των Δικαιούχων θα εφαρμόζονται ενιαία και κατηγοριοποιούνται στις ακόλουθες ενότητες:
Θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο λειτουργίας των φορέων,
Οργανωτική δομή, με διάκριση καθηκόντων,
Στελέχωση (ποιοτική και ποσοτική επάρκεια),
Εφαρμοζόμενες προτυποποιημένες διαδικασίες λειτουργίας,
Υλικοτεχνική Υποδομή.
Για κάθε μία από τις παραπάνω λειτουργίες στην παρούσα φάση εξετάζονται οι αναγκαίες διαδικασίες και η αντίστοιχη αναγκαία υποδομή για την τήρησή τους. Η τελική επιβεβαίωση της διαχειριστικής επάρκειας των Δικαιούχων διακρίνεται σε τρία επίπεδα (Α, Β, Γ) ανάλογα με τον αριθμό και τον προϋπολογισμό των έργων που προβλέπεται να διαχειριστεί ο καθένας εξ αυτών.
Το σύνολο των κριτηρίων θα πρέπει να αποτελεί ένα πλαίσιο ποιότητας αντίστοιχο με διεθνή πρότυπα, τα οποία προσδιορίζουν τις δυνατότητες και υποχρεώσεις των φορέων για την ανάληψη των ευθυνών διοίκησης. Στόχος, επίσης, είναι η ανανέωση σε τακτά διαστήματα του πλαισίου αυτού, ώστε η αναβάθμιση να είναι διαρκής, και το επίπεδο συνολικής διαχείρισης των έργων να παραμένει υψηλό.
Στο αμέσως επόμενο διάστημα, και με δεδομένη την ανάγκη πλήρους διαμόρφωσης των κριτηρίων και πρώτης εφαρμογής τους πριν την έναρξη υλοποίησης του ΕΣΠΑ, το ΥπΟιΟ προχωρά στις ακόλουθες ενέργειες:
Στον προσδιορισμό ποσοτικών ορίων για κάθε επίπεδο επιβεβαίωσης επάρκειας (επίπεδα Α, Β και Γ, όπως προαναφέρθηκε). Τα όρια αυτά θα πρέπει να οριοθετούν μια αποτελεσματική κατανομή του ενδεδειγμένου αριθμού και μεγέθους έργων, με βάση τις πάγιες αρχές διοίκησης, λαμβάνοντας πάντοτε υπόψη την πραγματική κατάσταση από πλευράς υφιστάμενων φορέων υλοποίησης.
Στην εξειδίκευση, για κάθε επίπεδο επάρκειας, μετά από διαβούλευση: Των κριτηρίων στελέχωσης, κατά λειτουργική περιοχή και κατά τύπο έργων, Των αναγκαίων εγχειριδίων διαδικασιών, κατά λειτουργική περιοχή και κατά τύπο έργων και της αναγκαίας ελάχιστης υλικοτεχνικής υποδομής, κατά λειτουργική περιοχή και κατά τύπο έργων.
Στην πιλοτική εφαρμογή των εξειδικευμένων κριτηρίων σε αντιπροσωπευτικούς φορείς.
Η εκτίμησή μας είναι ότι το εγχείρημα αυτό θα βρει ανταπόκριση, με δεδομένο ότι οι φορείς υλοποίησης διαθέτουν συσσωρευμένη εμπειρία υλοποίησης έργων κατά τα τελευταία χρόνια, σε ένα πλαίσιο όπου οι προτεινόμενοι κανόνες, διαδικασίες και εργαλεία διοίκησης έργων ήδη χρησιμοποιούνται από τους περισσότερους. Παράλληλα, μπορεί να αποτελέσει την αφορμή για μεγαλύτερη αποκέντρωση ευθυνών στο επίπεδο της υλοποίησης.
Το ενδεχόμενο κάποιοι φορείς να κριθούν καταρχήν ελλιπείς ως προς τη διαχειριστική επάρκειά τους, ιδιαίτερα για κατηγορίες ειδικών έργων που απαιτούν συγκεκριμένη τεχνογνωσία, δεν μπορεί να αποκλειστεί, ούτε άλλωστε θα ήταν σκόπιμο. Σε παρόμοιες περιπτώσεις εξετάζονται εναλλακτικές λύσεις, όπως η αξιοποίηση υποστηρικτικών υπηρεσιών, ή η εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε τρίτους φορείς, η αξιοποίηση ενδιάμεσων φορέων διαχείρισης με κατάλληλη εξειδίκευση κ.α. Παράλληλα θα επιδιωχθεί η υποστήριξη των εν λόγω φορέων, ώστε να ενσωματώσουν γρήγορα τις προβλεπόμενες διαδικασίες και απαιτήσεις και να διεκδικήσουν την πιστοποίηση της επάρκειάς τους σε επόμενο στάδιο, δηλαδή η τεχνική υποστήριξη της προσαρμογής υφιστάμενων ΦΥ.
Η επέμβαση στο επίπεδο των φορέων υλοποίησης θεωρούμε ότι ολοκληρώνει την πληρότητα του συστήματος αξιοποίησης των κοινοτικών πόρων και μπορεί να διασφαλίσει την έγκαιρη, οικονομική και ποιοτική παραγωγή των έργων.
Στο αμέσως επόμενο χρονικό διάστημα θα αποστείλουμε προς διαβούλευση σε όλους τους εμπλεκόμενους φορείς το νέο σχέδιο νόμου για τη διαχείριση, παρακολούθηση και έλεγχο των αναπτυξιακών προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013. Κοινή πρόθεση όλων μας είναι η ομαλή μετάβαση στους μηχανισμούς της νέας προγραμματικής περιόδου, η προώθηση των ρυθμίσεων εκείνων που θα συμβάλουν στη βελτίωση των ρυθμών και της ποιότητας εκτέλεσης των συγχρηματοδοτούμενων έργων, στη βελτίωση και απλοποίηση των διαχειριστικών διαδικασιών και στην ενδυνάμωση της διοικητικής αποτελεσματικότητας.
Με το σχεδιασμό των νέων συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου διασφαλίζεται παράλληλα ο αναγκαίος βαθμός αποκέντρωσης ενδυναμώνοντας τη συνυπευθυνότητα των περιφερειακών και τοπικών αρχών μέσα από την εκχώρηση ευθυνών διαχείρισης στο κατάλληλο κάθε φορά επίπεδο. Για το σκοπό αυτό προωθείται το πλαίσιο εκείνο το οποίο θα επιτρέψει στους αποκεντρωμένους φορείς να διαχειριστούν τις παρεμβάσεις που απαντούν στις ανάγκες της Περιφέρειας και ενισχύεται η αποτελεσματικότητα του συντονισμού των τομεακών και τον εθνικών πολιτικών
Αυτά που σας είπα εξηγούν γιατί κυρίαρχο στοιχείο στο ΕΣΠΑ αποτελεί η διαχειριστική και επιχειρησιακή ικανότητα των φορέων αλλά και η ενδυνάμωση της συνυπευθυνότητας και συνεργασίας περιφερειακών και τοπικών αρχών. Διότι, φορείς υλοποίησης χωρίς υποχρεώσεις επίτευξης μετρήσιμων, ποιοτικών και ποσοτικών στόχων, με αδυναμίες οργάνωσης και στελέχωσης αλλά και διαχείρισης και εκτέλεσης έργων, θα ανατρέπουν συχνά και απρόβλεπτα τον οικονομικό σχεδιασμό.
Η χώρα μας όμως, οφείλει να διασφαλίζει το αποτέλεσμα της επένδυσης των χρημάτων των Ευρωπαίων φορολογούμενων, αλλά και βεβαίως και των Ελλήνων, με σκοπό το μέγιστο όφελος για όλους. Αν δεν στήσουμε αυτή τη φορά μία πιο γερή βάση, θα υπολειπόμαστε και πάλι των απαιτήσεων, και είμαι βέβαιος ότι κανείς εδώ δεν επιθυμεί κάτι τέτοιο.
Το μέλλον γράφεται τώρα. Το πιο εύκολο και ανώδυνο είναι να ακολουθήσουμε δρόμους που δεν μας πήγαν μακριά. Επειδή όμως η πορεία που χαράζουμε είναι μεγάλη, πιστεύουμε ότι πρέπει να δοκιμάσουμε μία άλλη διαδρομή.
Ο στόχος είναι να αξιοποιηθεί η εμπειρία μας, η τριβή με το κοινοτικό δίκαιο το οποίο -ας μη ξεχνάμε- ισχύει ανάλογα με τον προϋπολογισμό των έργων και όχι ανάλογα με το αν χρηματοδοτούνται από την Ε.Ε. ή μόνο από την Ελλάδα.
Θα μπορούσαμε να πούμε περισσότερα αλλά αισθάνομαι ότι ήδη καταχράστηκα χρόνο και, ίσως, δοκίμασα την υπομονή σας.
Κυρίες και Κύριοι,
Αν δεν πετύχαμε όσο θα έπρεπε με τους Κοινοτικούς πόρους όλα αυτά τα χρόνια ή η στρατηγική επιλογή ήταν λανθασμένη, ή οι παρεμβάσεις δεν ήταν αποδοτικές ή και τα δυο μαζί.
Σήμερα, χωρίς να διστάζουμε να αναλάβουμε ρίσκα, διαθέτουμε όλες τις προϋποθέσεις (κλειδιά) για να αναμετρηθούμε με τις προκλήσεις και να πετύχουμε την πραγματική σύγκλιση, σε συνολικό και περιφερειακό επίπεδο.
Στο πνεύμα αυτό η τήρηση του χρονοδιαγράμματος και η αφομοίωση των μέσων που θα επιτρέψουν το σταδιακό μετασχηματισμό φορέων και διαδικασιών, είναι ιδιαίτερα κρίσιμη.
Είναι βέβαιο ότι οι μεταρρυθμίσεις θα προσκρούσουν σε ορισμένα, ιστορικά και πάγια, θεσμικά και διοικητικά “αδιέξοδα”.
Η έντονη σύγκρουση εκείνων που αντιδρούν με αυτούς που δρουν για την αντιμετώπισή τους, μάλλον επιβεβαιώνει την ορθότητα των μεταρρυθμίσεων, ιδίως όταν προκαλείται από δομές και ανθρώπους που δεν μπορούν να παρακολουθήσουν τις εξελίξεις του σήμερα.
Όμως, η απαίτηση για ενδυνάμωση του κράτους ώστε να μπορεί να σχεδιάζει στρατηγικά και ολοκληρωμένα, να επιχειρεί επιτελικά και να προγραμματίζει αποτελεσματικά ενέργειες και πόρους είναι πολύ πιο ισχυρή και δεν αναγνωρίζει τέτοια αδιέξοδα.
Βάσεις για την άρση των αδιεξόδων αυτών αποτελούν η συνεργασία αλλά και η συναντίληψη για το τι σημαίνει ανάπτυξη και πώς θα τη διαχειριστούμε καλύτερα, χωρίς άγχος και χωρίς πρόστιμα, στους νέους όρους που επιβάλλει η τεχνολογική εξέλιξη και η διεθνοποίηση των οικονομιών.
Η ορθολογικότερη επένδυση του εισοδήματος των φορολογουμένων με μοναδικό γνώμονα τη βελτίωση του επιπέδου ζωής και την ευημερία όλων των πολιτών είναι ένας φιλόδοξος στόχος.
Με επίγνωση του εύρους των απαιτήσεων του νέου πλαισίου, χωρίς την αλαζονεία της βεβαιότητας, αλλά με την αισιοδοξία που αποπνέει η ποιότητά του και τα μέχρι σήμερα αποτελέσματα της πολιτικής μας, ο στόχος αυτός είναι ταυτόχρονα και ρεαλιστικός.
Στο σημείο αυτό θέλω να σας ευχαριστήσω όλους για τη θετική συμβολή σας στη διαμόρφωση του προγράμματος με τις αξιόλογες παρατηρήσεις και προτάσεις σας και να παρακαλέσω τους συναδέλφους της ΕΕ για τη συντομότερη, κατά το δυνατόν, συμφωνία επί του ΕΣΠΑ και επί των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων που θα ακολουθήσουν.
Add comment
Για να σχολιάσετε πρέπει να συνδεθείτε.