ΠΕΡΙΟΔΙΚΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΥ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟΥ_Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς

Περιοδικό Οικονομικού Επιμελητηρίου,
2009.06.01

ΕΘΝΙΚΟ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΝΑΦΟΡΑΣ (ΕΣΠΑ)
www.uselib.oe-e.gr

Μετά από την εμπειρία τριών ΚΠΣ, κατέστη αυταπόδεικτο ότι οι πόροι δεν αρκούν, σε όποιο ύψος και να εισρεύσουν, και δεν θα αρκέσουν ποτέ, χωρίς προϋποθέσεις πολλαπλασιαστικών ωφελειών, προϋποθέσεις αυτοτροφοδοτούμενης ανάπτυξης, χωρίς στρατηγικό σχεδιασμό και προσεκτική επιλογή των προς χρηματοδότηση παρεμβάσεων, με διακριτούς στόχους και μετρήσιμα αποτελέσματα. Η διαχείριση των ΚΠΣ είναι μια πολυσύνθετη διαδικασία που συνδέεται με τις πολιτικές για την οικονομία, την ανάπτυξη και την κοινωνία και η αποδοτικότητά της πρέπει να αποτιμάται συνολικά. Η διαδικασία αυτή ανέδειξε την πάγια δυσκολία της διοίκησης να σχεδιάζει στρατηγικά και ολοκληρωμένα τις αναπτυξιακές της παρεμβάσεις, να τις διοικεί επιτελικά και να προγραμματίζει αποτελεσματικά ενέργειες και πόρους για την υλοποίησή τους. Ανέδειξε επίσης τη δυσκολία της να κινητοποιεί την ιδιωτική πρωτοβουλία, να εφαρμόζει νέες στρατηγικές, να μεταστρέφει το ενδιαφέρον από πιο παραδοσιακούς σε νέους παραγωγικούς κλάδους αλλά και τη δυσκολία της κοινωνίας να αποδέχεται αλλαγές ή να ξεπερνά νοοτροπίες.

Το γενικό πρόβλημα της έλλειψης έργων έτοιμων να υλοποιηθούν σύμφωνα με τον τεχνικό, οικονομικό, ποιοτικό και χρονικό τους προγραμματισμό, είχε κυριεύσει το Γ’ΚΠΣ στη μέση της εφαρμογής του. Το άγχος της απορρόφησης είχε επηρεάσει και τους φορείς υλοποίησης, οι οποίοι, χωρίς συμβατικές υποχρεώσεις επίτευξης μετρήσιμων, ποιοτικών και ποσοτικών στόχων, χωρίς ενιαία καθοδήγηση, με αδυναμίες οργάνωσης και στελέχωσης αλλά και διαχείρισης και εκτέλεσης έργων, δεν ανταποκρίνονταν στις απαιτήσεις. Η συνακόλουθη πολυδιάσπαση των παρεμβάσεων και οι αδυναμίες του Συστήματος Παραγωγής Δημοσίων Έργων, όξυναν το πρόβλημα. Η Ε.Ε. προειδοποιούσε διαρκώς για συνολική διακοπή των χρηματοδοτήσεων αφού οι Κοινοτικοί έλεγχοι αναδείκνυαν τις σοβαρές αδυναμίες. Η περίπτωση του προβληματικού θεσμικού πλαισίου δημοσίων έργων, οι υπερβάσεις προϋπολογισμών έργων με συμπληρωματικές συμβάσεις, οι όροι στις διακηρύξεις που παραβίαζαν τις γενικές αρχές της Συνθήκης περί ανταγωνισμού και μη διάκρισης, και άλλα, είχαν οδηγήσει σε τεράστιες περικοπές πόρων και σε ανάλογη επιβάρυνση του εθνικού προϋπολογισμού.

Ανασταλτικό παράγοντα στην ενίσχυση των επενδύσεων και την αναπτυξιακή πορεία της χώρας, αποτέλεσαν επίσης τα προβλήματα που προέκυψαν από τους δεσμευτικούς περιορισμούς που η ίδια η χώρα έθεσε στο Χάρτη Περιφερειακών Ενισχύσεων της περιόδου 2000-2006, καθώς και από τις ρυθμίσεις του τροποποιημένου με τον Ν. 3219/2004 Αναπτυξιακού Νόμου, που, ως ασύμβατος με το Κοινοτικό Δίκαιο, δεν μπορούσε σε καμία περίπτωση να εφαρμοστεί. 

Για την αντιμετώπιση των ανωτέρω προβλημάτων και αδυναμιών αλλά και των συνακόλουθων δημοσιονομικών κινδύνων θέσαμε τέσσερις στόχους: την εναρμόνιση της εκτέλεσης του Γ΄ΚΠΣ με τις Κοινοτικές προδιαγραφές, τη χάραξη ολοκληρωμένης στρατηγικής για τη διασφάλιση των πόρων της προγραμματικής περιόδου 2007-2013, την ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου πλαισίου, σε πολιτικό και τεχνοκρατικό επίπεδο, για το σχεδιασμό του ΕΣΠΑ και των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και την προώθηση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας, μέσω της τόνωσης της επιχειρηματικότητας και της εμπέδωσης νέας φιλοσοφίας που να συνάδει με τις απαιτήσεις του διεθνούς ανταγωνισμού.

Ως προϋποθέσεις τέθηκαν μεταξύ άλλων:
(α) η αναπροσαρμογή των τομεακών πολιτικών, η σύνδεσή τους με το οικονομικό, το επιχειρηματικό και το κοινωνικό περιβάλλον και η ισορροπημένη χρηματοδότησή τους,
(β) η διαμόρφωση ευρύτερων χωρικών ενοτήτων με συντονισμό των τομεακών πολιτικών στο χώρο επειδή τα χαρακτηριστικά του χώρου είναι αυτά που επηρεάζουν τις οικονομικές δραστηριότητες (ορεινές περιοχές, νησιωτικά συμπλέγματα, μητροπολιτικά κέντρα και μεσαίου μεγέθους πόλεις),
(γ) η μεταρρύθμιση της εφαρμογής (ποιος και πώς διαχειρίζεται πόρους και υλοποιεί έργα και ποιος και πώς τον παρακολουθεί και τον ελέγχει) με έμφαση στην επιτελική εποπτεία και το συντονισμό των πολιτικών, την ενδυνάμωση της συνυπευθυνότητας και συνεργασίας περιφερειακών και τοπικών αρχών και την ενίσχυση της διαχειριστικής και επιχειρησιακής ικανότητας των φορέων ώστε να πάψουν να ανατρέπουν τον οικονομικό σχεδιασμό και
(δ) η αναμόρφωση του αναπτυξιακού νόμου για την τόνωση της επιχειρηματικότητας, την αύξηση της εξωστρέφειας, το άνοιγμα σε νέες επενδυτικές δραστηριότητες καθώς και την ενίσχυση των ΜμΕ και των τουριστικών επενδύσεων.

Ο νέος Νόμος, ο οποίος εγκρίθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε χρόνο-ρεκόρ για τα Ευρωπαϊκά δεδομένα, δηλαδή εντός δυο μηνών, εξάντλησε τα ανώτατα επιτρεπόμενα όρια του εγκεκριμένου χάρτη περιφερειακών ενισχύσεων περιλαμβάνοντας δραστηριότητες όπως η δημιουργία εμπορευματικών σταθμών και διαμετακομιστικών κέντρων, η δημιουργία ευρυζωνικών δικτυακών υποδομών και παροχή υπηρεσιών, οι επιχειρήσεις εφοδιαστικής αλυσίδας κλπ. Τέθηκε δε σαφής διάκριση μεταξύ ΜμΕ και μεγάλων επιχειρήσεων, ενισχύοντας με μεγαλύτερα ποσοστά τις πρώτες.

Το πλαίσιο αντικατόπτριζε πλήρως τις ανάγκες των ΜμΕ και της Περιφέρειας με πρόσθετη ενίσχυση 15% στις ΜμΕ των παραμεθόριων νομών, καθώς και των νομών με κατά κεφαλή Α.Ε.Π. μικρότερο του 65%. Παράλληλα επαναπροσδιορίστηκαν και διαφοροποιήθηκαν οι προϋποθέσεις ένταξης επιχειρήσεων.

Ο εθνικός αναπτυξιακός σχεδιασμός για το ΕΣΠΑ ήταν αποτέλεσμα μίας απαιτητικής προσπάθειας σύνθεσης προτάσεων και συγκερασμού προτεραιοτήτων και μιας πολυεπίπεδης προσέγγισης που άγγιξε τις συνολικές αναπτυξιακές επιλογές της οικονομίας και της κοινωνίας της χώρας, τις κατευθύνσεις της Ε.Ε., την οικονομική συγκυρία και τις αντικειμενικές δυνατότητες αποτελεσματικής και αποδοτικής υλοποίησης των έργων. Οι ενέργειες αφορούσαν το σύνολο των εμπλεκόμενων φορέων και απαιτούσαν δράση σε οργανωτικό, λειτουργικό, επιχειρησιακό, θεσμικό και διαπραγματευτικό επίπεδο.

Έτσι, στο ΕΣΠΑ και στα νέα Επιχειρησιακά Προγράμματα, δώσαμε μεγάλη έμφαση στο στρατηγικό σχεδιασμό, με επίκεντρο τη Στρατηγική της Λισσαβόνας προτάσσοντας παράλληλα τις ανάγκες της χώρας σε βασικές υποδομές και περιβαλλοντική σύγκλιση αλλά και στην προώθηση συνεργιών μεταξύ περιφερειών και υπουργείων, σε αντιδιαστολή με τη λογική του μεμονωμένου σχεδιασμού στη βάση ανοικτού καταλόγου έργων. Οι Στρατηγικοί στόχοι του ΕΣΠΑ εστιάζουν στην προώθηση της καινοτομίας, της έρευνας και της επιχειρηματικότητας, στην επένδυση σε βιώσιμες υποδομές και στην ανάπτυξη ποιοτικού ανθρώπινου δυναμικού. Με βάση τους στόχους αυτούς προσδιορίστηκαν ως θεματικές προτεραιότητες η επένδυση στην παραγωγικό τομέα της Οικονομίας, το Θεσμικό Περιβάλλον, η Κοινωνία της Γνώσης και Καινοτομία, η Απασχόληση και Κοινωνική Συνοχή και η Ελκυστικότητα της χώρας και των Περιφερειών της, ως τόπου επένδυσης, εργασίας, διαβίωσης. Για την καλύτερη αντιμετώπιση των προκλήσεων καθώς και των προβλημάτων περιφερειακής ανάπτυξης, διαμορφώθηκαν πέντε ευρύτερες και περισσότερο ανταγωνιστικές χωρικές ενότητες, με απώτερο στόχο την ενδυνάμωση της ανταγωνιστικότητας όλων των Περιφερειών της χώρας αλλά και τη διάχυση των θετικών αποτελεσμάτων των δυναμικότερων Περιφερειών στις γειτονικές Περιφέρειες. Για πρώτη φορά σε στρατηγικό κείμενο της Ελλάδας, αναπτύσσεται εκτενής περιφερειακή στρατηγική, όχι μόνο ανά διοικητική περιφέρεια αλλά και ανά χωρική ενότητα.

Η στρατηγική αυτή ολοκληρώθηκε με τη χωρική της διάσταση, την εισαγωγή δηλαδή συγκεκριμένων στόχων άμεσα συνδεδεμένων με το χώρο, οι οποίοι και προσδιορίζουν το περιεχόμενο της χωρικής ανάπτυξης: την ανάπτυξη ενός ισόρροπου και πολυκεντρικού αστικού συστήματος και μιας νέας σχέσης πόλης – υπαίθρου, την εξασφάλιση της ισότητας πρόσβασης στις υποδομές και στη γνώση, καθώς και την αειφόρο ανάπτυξη και ορθολογική διαχείριση και προστασία της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς. Έτσι, αναδείχθηκαν οι πέντε Χωρικές προτεραιότητες της στρατηγικής: η Βιώσιμη αστική ανάπτυξη, η Ανάπτυξη ορεινών περιοχών, η Ανάπτυξη νησιωτικών περιοχών, η Ανάπτυξη αγροτικών περιοχών και περιοχών που συνδέονται με την αλιεία και η Διασυνοριακή, διακρατική και διαπεριφερειακή συνεργασία

Η στρατηγική αυτή που διαμορφώθηκε με βάση ένα νέο και σύνθετο δημοσιονομικό και κανονιστικό πλαίσιο, δημιούργησε σημαντικές απαιτήσεις σε σχέση με τις κατάλληλες δομές και μηχανισμούς διαχείρισης και υλοποίησης, οι οποίοι θα έπρεπε να ανταποκριθούν στις ανάγκες της μεταβατικής περιόδου διαχείρισης δύο περιόδων (ΚΠΣ και ΕΣΠΑ) αλλά και να αντιμετωπίσουν επαρκώς τα προβλήματα του παρελθόντος. Έτσι, σχεδιάστηκαν οι μηχανισμοί εφαρμογής του ΕΣΠΑ με δομικά στοιχεία την επιτελική εποπτεία του αναπτυξιακού σχεδιασμού και της εφαρμογής των πολιτικών, την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των φορέων προγραμματισμού, διαχείρισης, ελέγχου και υλοποίησης, την ενδυνάμωση της εταιρικής σχέσης και συνυπευθυνότητας των περιφερειακών και τοπικών αρχών, διορθώνοντας παράλληλα τις πάγιες αδυναμίες του παρελθόντος. Η τήρηση των αρχών της νομιμότητας και κανονικότητας και η ορθή εφαρμογή του Κοινοτικού και Εθνικού δικαίου είναι θέματα αξιοπιστίας. Στόχος ήταν και είναι η βέλτιστη υλοποίηση της στρατηγικής, σε συνδυασμό με την καλύτερη διαχείριση, όχι μόνο των Κοινοτικών αλλά και των εθνικών πόρων.

Στο τέλος Δεκεμβρίου, το Γ΄ΚΠΣ ολοκληρώνεται και, ενάντια στα προγνωστικά, θα κλείσει χωρίς τις απώλειες δισεκατομμυρίων που προέβλεπαν οι μελέτες. Το ΕΣΠΑ διαπνέεται από νέες λογικές διαχείρισης, που θα συνεισφέρουν ακόμα περισσότερο στην ανάπτυξη τεχνογνωσίας, εκτός από το οικονομικό και κοινωνικό αποτέλεσμα. Τα αποτελέσματα αυτά είναι πάντα δύσκολο να μετρηθούν, όμως οι χρηματοδοτήσεις που διασφαλίστηκαν, οι έλεγχοι που αντιμετωπίσθηκαν, τα προβλήματα που επιλύθηκαν, η σχέση που δημιουργήθηκε με τις υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μεταφράστηκαν σε έργα που θα κάνουν τη διαφορά για τους πολίτες αυτής της χώρας.

Κωστής Μουσουρούλης
Γενικός Γραμματέας Υπουργείου Ανάπτυξης