Συνέδριο Υπουργείου Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης
Η αναβάθμιση της διοικητικής ικανότητας της Δημόσιας Διοίκησης κατά την Δ’ Προγραμματική Περίοδο.
Δευτέρα 26 Ιουνίου 2006
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Η Δημόσια Διοίκηση είναι, διαχρονικά, κατώτερη των εκάστοτε απαιτήσεων αναπτυξιακού προγραμματισμού : Δεν σχεδιάζει στρατηγικά, ολοκληρωμένα και επιτελικά τις αναπτυξιακές παρεμβάσεις, δεν προγραμματίσει αποτελεσματικά ενέργειες και πόρους και δεν υλοποιεί αποδοτικά τα έργα. Είναι εσωστρεφής, υπερεκτιμά τις δυνατότητές της και επιχειρεί, μετά από παλινδρομήσεις, να επιλύσει χρόνια προβλήματα με πρόχειρο τρόπο και πάντα την τελευταία στιγμή παράγοντας, ταυτόχρονα, απίστευτη γραφειοκρατία. Ανταγωνίζεται τον Ιδιωτικό τομέα με το συγκριτικό πλεονέκτημα της αρμοδιότητας και του νομοθετικού και διαχειριστικού χάους. Είναι ασυνεπής ως προς τον προγραμματισμό των πιστοποιήσεων, γραφειοκρατική ως προς τους ελέγχους και κακοπληρωτής ως προς τις πληρωμές.
Σε αντιστάθμισμα, αναπτύσσει προσωπικές σχέσεις ως προς την ίση μεταχείριση των αναδόχων, των διαγωνιζομένων και των αποδεκτών των χρηματοδοτήσεων. Στηρίζεται σε ένα δαιδαλώδες πλέγμα θεσμικών, νομικών, ρυθμιστικών και κανονιστικών διατάξεων, οι οποίες διέπουν τον προγραμματισμό, έγκριση, χρηματοδότηση, παρακολούθηση και έλεγχο της υλοποίησης, πιστοποίηση, πληρωμή και ολοκλήρωση των έργων. Εξασφαλίζει «επαγγελματική ύλη» σε όλους τους φορείς της. Με τη σύμφωνη γνώμη της πολιτικής ηγεσίας «έσπασε» το Γ’ΚΠΣ σε απίστευτα μεγάλο αριθμό έργων μικρής, κατά κανόνα, εμβέλειας, τα οποία εντάχθηκαν σε 30 Προγράμματα. Ανέθεσε τη διαχείριση τους σε 38 διαχειριστικές αρχές (ΕΥΔ) υπαγόμενες στο ίδιο Υπουργείο στο οποίο υπάγονται και οι φορείς υλοποίησης αποκλείοντας παντελώς τον ιδιωτικό τομέα.
Η κεντρική Δημόσια Διοίκηση «πνίγει» την αποκέντρωση. Με το πρόσχημα των περιορισμένων δυνατοτήτων των αποκεντρωμένων φορέων, είτε αναλαμβάνει πλήρως την εφαρμογή και τη διαχείριση, είτε τους εκχωρεί περιορισμένες αρμοδιότητες («λάντζα») διατηρώντας πλήρη εμπλοκή στη λήψη αποφάσεων. Έτσι συγκεντρώνει αρμοδιότητες και διογκώνει τις ανάγκες της σε ανθρώπινο δυναμικό και υπηρεσίες υποστήριξης. Παράλληλα, η προσωρινή αδυναμία των αποκεντρωμένων φορέων, λόγω έλλειψης τεχνογνωσίας ή/ και στελέχωσης ή/ και υποδομών, μετατρέπεται σε μόνιμη αδυναμία, ανατροφοδοτώντας ένα φαύλο κύκλο διόγκωσης των κεντρικών υπηρεσίες. Το σύστημα αυτό πάσχει στα επίπεδα: της εναρμόνισης με την Κοινοτική νομοθεσία, του εξορθολογισμού των συναρμοδιοτήτων μεταξύ Υπουργείων, της απλούστευσης των διαδικασιών και της ανάπτυξης εταιρικής σχέσης μεταξύ Κεντρικής Διοίκησης και αυτοδιοικήσεων.
Γενεσιουργός αιτία όλων αυτών είναι η αδυναμία της Δημόσιας Διοίκησης να σχεδιάζει στρατηγικά, ολοκληρωμένα και επιτελικά τις αναπτυξιακές παρεμβάσεις, να προγραμματίσει αποτελεσματικά ενέργειες και πόρους και να υλοποιήσει αποδοτικά τα έργα. Έτσι η κεντρική διοίκηση εμπλέκεται σε διαδικασίες επίλυσης καθημερινών προβλημάτων, που ανακύπτουν στην εφαρμογή και διαχείριση, ιδιαίτερα μάλιστα όταν το ρόλο αυτό επιφορτίζεται περιορισμένος αριθμός υπηρεσιακών στελεχών.
Όλα τα ανωτέρω αντανακλώνται στην απορρόφηση του ΚΠΣ που έχει αγγίξει τα ανώτατα όρια των σημερινών δυνατοτήτων της δημόσιας διοίκησης. Το σύστημα αυτό, χωρίς προτεραιότητες και υποχρεώσεις επίτευξης μετρήσιμων ποιοτικών και ποσοτικών στόχων, εκτός από το ότι ανατρέπει, απρόβλεπτα, τον οικονομικό σχεδιασμό, έχει δυσανάλογα μεγάλο διαχειριστικό κόστος σε σχέση με το αποτέλεσμα. Οι ίδιοι ακριβώς κίνδυνοι είναι ορατοί και στο Δ’ΚΠΣ (ΕΣΠΑ).
Με το πρόσχημα ότι οι ανάγκες σε όλους τους τομείς είναι μεγάλες η πολυδιάσπαση των πόρων είναι μπροστά μας. Η κύρια κατεύθυνση θα πρέπει να είναι η σχεδιασμένη αποκέντρωση της εκτέλεσης από τις κεντρικές υπηρεσίες των Υπουργείων προς λίγους και πιστοποιήσιμους νέους φορείς (Α.Ε. και Ενδιάμεσους Φορείς). Αυτό μπορεί να γίνει όταν το αντικείμενο είναι συγκεκριμένο και μπορεί να διαχωριστεί χωρίς προβλήματα από τις λοιπές αρμοδιότητες του δημοσίου. Οι φορείς αυτοί δεν θα υπεισέρχονται μόνο στο εκτελεστικό μέρος αλλά σε όλο το φάσμα (σχεδιασμός, διαχείριση, παρακολούθηση, εκτέλεση, έλεγχος) διότι τα προβλήματα εντοπίζονται σε όλο το φάσμα. Η οργάνωση του συστήματος εφαρμογής, διαχείρισης και λήψης αποφάσεων θα συσχετισθεί με το χαρακτήρα και τη φύση των έργων αλλά και τις πηγές και τους τρόπους χρηματοδότησης.
Η εφαρμογή αυτών των μεταρρυθμίσεων πρέπει να προχωρήσει άμεσα και με γενναία βήματα παρά τις αντιδράσεις και αδρανειακές αντιστάσεις διατήρησης του σημερινού συστήματος από αυτούς από τους οποίους εξαρτάται η επιτυχία τους, καθώς θίγονται ή εκλαμβάνουν ότι θίγονται άμεσα από αυτές.
Είναι βέβαιο ότι οι υπηρεσιακοί παράγοντες δεν θέλουν ούτε τη δημιουργία νέων δημόσιων Α.Ε. (λόγω αφαίρεσης «επαγγελματικής ύλης») ούτε και τους ΕΦΔ (λόγω συρρίκνωσης των προοπτικών να αναλάβουν επιπρόσθετες αρμοδιότητες και άρα ισχύ και «απολαβές»).
Οι παλινδρομήσεις του παρελθόντος όχι μόνο δεν απέδωσαν καρπούς, αλλά αντίθετα συνετέλεσαν στην καθυστέρηση της δημιουργίας εκείνων των δομών που σήμερα αξιοποιούν καλύτερα τους πόρους (Αττικό Μετρό, Εγνατία, Ενδιάμεσοι Φορείς, ΜΟΔ).
Το νέο Κανονιστικό πλαίσιο επιβάλει βελτίωση διοικητικής αποτελεσματικότητας, πιστοποιημένα συστήματα διαχείρισης & ελέγχου, αυστηρότερους ελέγχους και προγραμματισμό (δηλαδή μείωση ευελιξίας τροποποιήσεων), αύξηση αρμοδιοτήτων Διαχειριστικών Αρχών ως προς την τήρηση της κανονικότητας, νομιμότητας και χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ποσοτικοποιημένη παρακολούθηση της εφαρμογής της στρατηγικής της Λισσαβόνας.
Χρειάζονται γενναίες αποφάσεις για εξορθολογισμό του στρατηγικού σχεδιασμού, άρση ασυμβατοτήτων με το Κοινοτικό δίκαιο, αντιγραφειοκρατική διαχείριση και αποτελεσματική υλοποίηση με επίλυση των οργανωτικών και εκτελεστικών αδυναμιών των φορέων υλοποίησης.
Το πλήθος Προγραμμάτων (30), Διαχειριστικών Αρχών (38), Τελικών Δικαιούχων (6.000), Έργων (22.000) και Υποέργων (120.000), σε συνδυασμό με τις ανεπάρκειες, επιβάρυναν το ΠΔΕ, δυσχέραναν το συντονισμό και τις μετακινήσεις πόρων προς αποφυγή απωλειών λόγω κανόνα Ν+2, παρήγαγαν επικαλύψεις κλπ. Με το πρόσχημα ότι οι ανάγκες σε όλους τους τομείς είναι μεγάλες υπάρχει και πάλι κίνδυνος πολυδιάσπασης των πόρων. Συνεπώς, απαιτείται ευέλικτη εφαρμογή με λιγότερα Προγράμματα και λιγότερους Φορείς Υλοποίησης, ικανούς και πιστοποιημένους, με Μηχανισμούς Υποστήριξής τους και με αξιόπιστο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου
Απαιτείται στρατηγική προσέγγιση της οικονομικής ανάπτυξης με διαυγείς, μετρήσιμες και αυστηρά ιεραρχημένες προτεραιότητες και με συντονισμό Κοινοτικών και Εθνικών πόρων. Αυτός ο στόχος εξυπηρετείται με την ενοποίηση του αναπτυξιακού σχεδιασμού σε τομεακό και περιφερειακό επίπεδο στη βάση ενός (1) Σχεδίου Ανάπτυξης με δυο σκέλη : το Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ) για την πολιτική σύγκλισης που θα εφαρμόσει η χώρα και, σε συνέργια με το ΕΣΠΑ και το Εθνικό Πλαίσιο Στήριξης (ΕΠΣ) μόνο με εθνική χρηματοδότηση αλλά με ίδιες διατάξεις εφαρμογής (ώστε οι εθνικοί πόροι να μην αποτελούν την εύκολη λύση κάλυψης των αστοχιών του ΚΠΣ λόγω της διάκρισης του ΠΔΕ σε συγχρηματοδοτούμενο με αυστηρούς κανόνες και σε «ευέλικτο» εθνικό και να αποτελέσει μοχλό ανάπτυξης σε τομείς όπου για οποιουσδήποτε λόγους δεν θα υπάρξει συγχρηματοδότηση).
Και ας έρθουμε τώρα στο ζητούμενο. Οι παρεμβάσεις του ΕΚΤ σε θέματα θεσμικής και διοικητικής ικανότητας παραδοσιακά στόχευαν στον τομέα των υπηρεσιών απασχόλησης και εκπαίδευσης, συγχρηματοδοτώντας ήδη από τις αρχές της δεκαετίας 1990 κατά κύριο λόγο εκείνες τις δραστηριότητες που είχαν άμεση συνεισφορά στην αγορά εργασίας. Η επέκταση της συγχρηματοδότησης σε δραστηριότητες που στόχευαν σε ευρείες μεταρρυθμίσεις στο επίπεδο των διοικήσεων των κρατών μελών έλαβε χώρα κατά περίπτωση (on a case by case basis) και ως απάντηση σε συγκεκριμένες ανάγκες και προβλήματά τους.
Η Ελλάδα και η Πορτογαλία ήταν από τις χώρες στις οποίες οι παρεμβάσεις για την ενδυνάμωση της θεσμικής και διοικητικής ικανότητας είχαν ακόμη μεγαλύτερο εύρος θεσμικών δεδομένων: ξεχωριστά ΕΠ αναπτύχθηκαν για την ενδυνάμωση της θεσμικής ικανότητας των δημόσιων διοικήσεων και υπηρεσιών.
Αξίζει να αναφερθούν στο πλαίσιο αυτό ένα από τα σημαντικότερα έργα του ΕΠ «ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ» κατά τη δεύτερη προγραμματική περίοδο, το έργο TAXIS του ΥΠΟΙΟ, το έργο του Χρηματιστηρίου Αξιών Αθηνών, που συνέβαλε ουσιαστικά στην αναβάθμιση της ελληνικής κεφαλαιαγοράς, αλλά και το ΟΠΣ του ΙΚΑ. Η εισαγωγή, με το ΕΠ ΚτΠ, των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ) σε όλο το εύρος της δημόσιας διοίκησης αλλά και η χρηματοδότηση υποδομών και υπηρεσιών ΤΠΕ δια της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης αποτελούν από τα πλέον θετικά στοιχεία της σύγχρονης Ελληνικής Διοίκησης και του ευρύτερου δημόσιου τομέα.
Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η ανάπτυξη των υπηρεσιών ηλεκτρονικής συναλλαγής με τις φορολογικές αρχές και τον μεγαλύτερο ασφαλιστικό οργανισμό της χώρας (ΙΚΑ), η δημιουργία ευρυζωνικών υποδομών επικοινωνίας μεταξύ των δημοσίων υπηρεσιών με το έργο «ΣΥΖΕΥΞΙΣ» και η δημιουργία 1.000 Κέντρων Εξυπηρέτησης Πολιτών (Κ.Ε.Π.), τα οποία προσφέρουν στους πολίτες άμεση, επιτόπια, πρόσβαση σε περισσότερες από 1.000 διοικητικές υπηρεσίες.
Η ενδυνάμωση της θεσμικής και διοικητικής ικανότητας είναι βασική επιλογή του ΕΚΤ για την τέταρτη προγραμματική περίοδο. Η ανάγκη για επένδυση στη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας αναγνωρίζεται και από τις Κοινοτικές Κατευθυντήριες Γραμμές για τη Συνοχή. Το κείμενο αυτό καλεί τα Κ-Μ να ενισχύσουν τις υπάρχουσες διοικητικές δομές τους σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο ώστε οι δημόσιες διοικήσεις και οι υπηρεσίες να γίνουν αποτελεσματικότερες στην προσπάθεια προώθησης της ανάπτυξης και της απασχόλησης (Στρατηγική της Λισσαβόνας). Η ίδια υποχρέωση προκύπτει και από το σχέδιο του νέου Γενικού Κανονισμού.
Η θεσμική και διοικητική ικανότητα συνήθως ορίζεται ως ‘το σύνολο των χαρακτηριστικών που σχετίζονται με το ανθρώπινο κεφάλαιο στον δημόσιο τομέα και την αποτελεσματικότητα και επιτυχία των δημόσιων πολιτικών’. Τυπικά στοιχεία αυτής της ικανότητας αποτελούν η ποιότητα των δημοσίων υπαλλήλων, τα οργανωτικά χαρακτηριστικά, η διάδοση Τεχνολογιών Πληροφοριών και Επικοινωνιών (ΤΠΕ), οι διακυβερνητικές σχέσεις και το είδος της διάδρασης μεταξύ της κυβέρνησης και του κοινωνικοοικονομικού περιβάλλοντος.
Η θεσμική και διοικητική ικανότητα συμπεριλαμβάνει και την ικανότητα των ΚΜ και των περιφερειών να συνεισφέρουν στους στόχους της ΕΕ, ικανότητα που αποτελεί και την προϋπόθεση για την επίτευξη ουσιαστικής προόδου στην κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη, καθοριστικής σημασίας στόχο για την ΕΕ.
Σε μια περίοδο ιδιαίτερα κρίσιμη, στην οποία κυριαρχούν οι νέες προκλήσεις του διεθνούς περιβάλλοντος αλλά και η ανάγκη για επιτυχή εφαρμογή της Αναθεωρημένης Στρατηγικής της Λισσαβόνας, η ενδυνάμωση της διοικητικής ικανότητας αποτελεί μια μείζονος σημασίας πρόκληση για τη χώρα μας και πρέπει να βρίσκεται στον πυρήνα της αναπτυξιακής μας στρατηγικής για την επόμενη προγραμματική περίοδο.
Κυρίες και κύριοι,
Η αναθεωρημένη ΣτΛ σε πολλούς τομείς απαιτεί καλύτερη νομοθεσία, σχεδιασμό και αποτελεσματικότητα πολιτικών για τη δημιουργία προϋποθέσεων οικονομικής μεγέθυνσης και θέσεων εργασίας. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να επιδιώξουμε την εγκαθίδρυση νομοθετικών και ρυθμιστικών συστημάτων ιδίως όσον αφορά στους τομείς όπου το κοινωνικοοικονομικό δυναμικό ακόμη δεν αξιοποιείται επαρκώς.
Είναι σαφές ότι μια αδύναμη δημόσια διοίκηση απειλεί την κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη και συνακόλουθα τη Συνοχή. Μοναδικός τρόπος για να επιτευχθεί η κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη είναι ένα σαφές νομοθετικό πλαίσιο το οποίο να επιτρέπει τη βέλτιστη δυνατή επένδυση σε φυσικό και ανθρώπινο κεφάλαιο.
Αν μάλιστα λάβει κανείς υπόψη του τις απαιτήσεις της Οικονομίας βασισμένης στη Γνώση δηλ. την ικανότητα για καινοτομία, για αποτελεσματική αξιοποίηση της τεχνογνωσίας και των νέων τεχνολογιών, αντιλαμβάνεται γιατί η ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού αποτελεί την κύρια συνιστώσα της εφαρμογής διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων: οι αποτελεσματικές δομές είναι η κύρια πηγή της ανταγωνιστικότητας.
Ένα καλύτερο ρυθμιστικό πλαίσιο επιδρά θετικά στη διαμόρφωση αποτελεσματικών συνθηκών για την οικονομική μεγέθυνση, την απασχόληση και την παραγωγικότητα, δεδομένου ότι η βελτιωμένης ποιότητας νομοθεσία παρέχει τα σωστά κίνητρα για τις επιχειρήσεις, μειώνει περιττές δαπάνες και αίρει εμπόδια για την προσαρμοστικότητα και την καινοτομία, ενισχύοντας παράλληλα την εμπιστοσύνη των καταναλωτών με περαιτέρω θετικές επιπτώσεις στην ανάπτυξη. Μια μείωση κατά 25% του διοικητικού κόστους θα οδηγούσε σε αύξηση του ΑΕΠ κατά 1 με 1,4%.
Από την άλλη μεριά, η δυναμική φύση της ανάπτυξης και εφαρμογής των κοινοτικών πολιτικών και της νομοθεσίας πρέπει να λαμβάνονται υπόψη. Ανεπαρκώς ανεπτυγμένες δομές συνιστούν παράγοντα καθυστέρησης μεταφοράς της κοινοτικής νομοθεσίας, κινδυνεύοντας να διευρύνουν τις ανισότητες μεταξύ κρατών μελών και περιφερειών.
Τέλος, μια αποτελεσματική θεσμική και διοικητική ικανότητα αποτελεί και τη βασική συνιστώσα της αποτελεσματικής διακυβέρνησης, ουσιαστικό στοιχείο της Στρατηγικής της Λισαβόνας. Γιατί, ορθή και αποτελεσματική διακυβέρνηση συνιστούν και οι αποτελεσματικές δομές στελεχωμένες με προσωπικό υψηλής τεχνογνωσίας, οι παραγωγικές σχέσεις μεταξύ των εμπλεκομένων στην αναπτυξιακή διαδικασία, η θετική στάση προς τις επιχειρήσεις και ένα αποτελεσματικό θεσμικό και διοικητικό πλαίσιο που να υποστηρίζει την ανάπτυξη.
Καινοτομία, τεχνογνωσία, υψηλής εξειδίκευσης ανθρώπινο κεφάλαιο, αναβάθμιση του θεσμικού και διοικητικού περιβάλλοντος, Εξωστρέφεια του σχεδιασμού, άντληση επιτυχών παραδειγμάτων από άλλες χώρες. είναι κρίσιμα πεδία στα οποία θέλουμε να επενδύσουμε για τα επόμενα χρόνια με στόχο τον περιορισμό των περιφερειακών ανισοτήτων, την αύξηση της παραγωγικότητας, την ενδυνάμωση της οικονομικής ανάπτυξης και της κοινωνικής συνοχής.
Εξέχουσα θέση στις επιδιώξεις μας αυτές κατέχει η αναβάθμιση της διοικητικής ικανότητας της δημόσιας διοίκησης, η οποία αποτυπώνεται καθαρά στις στρατηγικές μας επιλογές.
Η χώρα μας, στο πλαίσιο των στρατηγικών της προτεραιοτήτων, προσβλέπει στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας – αποτελεσματικότητας μέσω της δημιουργίας μιας πολιτοκεντρικής, αποτελεσματικής και ευέλικτης διακυβέρνησης. Συνεπώς η θέσπιση κατάλληλων πολιτικών και προγραμμάτων και η ενίσχυση της δημιουργίας ικανοτήτων για την υλοποίησή τους είναι υψίστης προτεραιότητας δραστηριότητες. Η δράση αυτή πρέπει να ενισχύει την προσαρμοστικότητα των δημοσίων υπηρεσιών και τον περιορισμό της πολυνομίας με πυρήνα πάντα τον Πολίτη, τόσο ως τελικό αποδέκτη της Δημόσιας Υπηρεσίας αλλά και ως εργαζόμενο στους κόλπους της. Πρέπει να είναι θεσμικά και επιχειρησιακά κατοχυρωμένη, να έχει συνολικό και οριζόντιο χαρακτήρα και να είναι εφαρμόσιμη.
Ας εργαστούμε όλοι μαζί για να οικοδομήσουμε μια δημόσια διοίκηση αναμορφωμένη, η οποία θα αναδειχθεί σε παράγοντα ανταγωνιστικότητας και ανάπτυξης με ορατά αποτελέσματα στην ευημερία και την ισότητα ευκαιριών για όλους τους πολίτες της χώρας μας.
Add comment
Για να σχολιάσετε πρέπει να συνδεθείτε.