ΦΙΛΕΛΕΥΘΕΡΟΣ ΚΥΠΡΟΥ_Η πρόκληση της συνεργασίας κράτους – ιδιωτών

ΦΙΛΕΛΕΥΘΕΡΟΣ Κύπρου, 10.03.2002

Η πρόκληση της συνεργασίας κράτους-ιδιωτών

Η σημερινή αξία των συμβάσεων, με τις οποίες ο δημόσιος τομέας στην Ευρωπαϊκή Ένωση αναθέτει σε ιδιώτες έργα, προμήθειες ή υπηρεσίες, αντιπροσωπεύει το 16% περίπου του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Οικονομίας. Το μέγεθος αυτό καταδεικνύει τη σημασία που έχει για την Ένωση η ανταγωνιστική λειτουργία της συγκεκριμένης αγοράς.

Το πλαίσιο για το άνοιγμα της εν λόγω αγοράς στον κοινοτικό ανταγωνισμό έχει τεθεί με το πρωτογενές και το παράγωγο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δηλαδή τις Συνθήκες και τις οδηγίες. Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 14.6.93 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων εφαρμόζεται σε όλες τις συμβάσεις. Στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας υπάγονται και οι συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων αλλά με διαφορετικούς, πιο ελαστικούς, κανόνες.

Στο άρθρο 1 δ) της οδηγίας, η παραχώρηση δημοσίων έργων ορίζεται ως «μια σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με τις συμβάσεις δημοσίων έργων εκτός του ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου, είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής».

Με τις συμβάσεις αυτές δημιουργούνται, σε αρκετές περιπτώσεις, μικτά (δημόσια και ιδιωτικά) εταιρικά σχήματα για την παραγωγή έργων που είτε συνδέονται είτε όχι με την υλοποίηση της αποστολής του δημόσιου τομέα. Για την προώθηση της εμπέδωσης της σχέσης αυτής έχουν εργασθεί τόσο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο και το Συμβούλιο.

Οι κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων για την περίοδο 2000-2006 υπογραμμίζουν ότι για να ενισχυθεί το αποτέλεσμα που προκύπτει από τη χρήση των κοινοτικών πόρων, πρέπει να ευνοηθεί κατά το δυνατόν περισσότερο η προσφυγή σε ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης, ώστε να εξασφαλισθεί η παραγωγή περισσότερων έργων.

Η συνεργασία του ιδιωτικού τομέα με το κράτος για την παραγωγή και εκμετάλλευση υποδομών δεν είναι κάτι το νέο. Εταιρικά σχήματα τέτοιας μορφής ήταν γεγονός στην Ευρώπη ήδη από το 19ο αιώνα (σιδηροδρομικές συνδέσεις, δίκτυα αστικών μεταφορών, οδικά δίκτυα). Μετά το 1925, η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα μειώθηκε σταδιακά και αυξήθηκε αντίστροφα η άμεση παραγωγή και διαχείριση υποδομών και υπηρεσιών από τα Κράτη.

Σήμερα, η εξειδικευμένη εμπειρία, η τεχνογνωσία σε project finance, η αποτελεσματικότητα στη διοίκηση έργου, η ευελιξία και η καινοτομία του ιδιωτικού τομέα σε συνδυασμό με την προσπάθεια των κρατών να περιορίσουν τις δημόσιες δαπάνες, οδηγεί τις κυβερνήσεις σε συνεργασίες μαζί του για το σχεδιασμό, προγραμματισμό, χρηματοδότηση, κατασκευή ή/και λειτουργία ενός έργου υποδομής ή μιας υπηρεσίας που σε κανονικές συνθήκες επρόκειτο να προσφερθεί από το Κράτος (σχήματα DBFOT – Design, Build, Finance, Operate, Transfert).

Η συνεργασία αυτή συναντάται σε διαφορετικές εκδοχές PPP (Public Private Partnership) και εδράζεται στην άποψη ότι υποχρέωση του κράτους είναι να εξασφαλίζει στους πολίτες τα δημόσια αγαθά και όχι να τα παράγει. Το μοντέλο PPP αφορά τόσο σε παραδοσιακές υποδομές (γέφυρες, δρόμοι, δίκτυα αποχέτευσης ή διανομής ενέργειας) όσο και σε υπηρεσίες προκαθορισμένης ποιότητας και τιμής (εκπαίδευση, υγεία).

Στην περίπτωση όπου ο δημόσιος τομέας προμηθεύεται από τον ιδιωτικό μια μακροχρόνια υπηρεσία και όχι ένα πάγιο, οι όροι της συνεργασίας προσδιορίζονται από ένα σύστημα σύμβασης διαχείρισης. Στη σύμβαση ο δημόσιος τομέας προσδιορίζει το είδος, τον τόπο καθώς και το χρόνο παροχής υπηρεσιών και ο ιδιωτικός τομέας τις προσφέρει αναλαμβάνοντας την ευθύνη δημιουργίας των παγίων που είναι απαραίτητα για την παραγωγή των εν λόγω υπηρεσιών. Ο δημόσιος τομέας ελέγχει και παρακολουθεί την εκτέλεση της σύμβασης και ο ιδιωτικός αμείβεται μόνον εφόσον προμηθεύει τις υπηρεσίες αυτές κατά τα συμφωνηθέντα.

Στην περίπτωση των υποδομών, η ιδιοκτησία των παγίων μπορεί να εκτείνεται από τον πλήρη έλεγχο του κράτους ακόμα και εάν οι υποδομές κατασκευάζονται και λειτουργούν αποκλειστικά από τον ιδιωτικό τομέα έως τον πλήρη έλεγχο του ιδιωτικού τομέα με αποκλειστική χρηματοδότησή τους από αυτόν. Παραλλαγές του συστήματος υπάρχουν ως προς τη χρηματοδότηση (καθολική, με ή χωρίς εγγυήσεις του δημοσίου για τα δάνεια ή μερική με κρατικές επιχορηγήσεις), την κατασκευή (συνολική ή ολοκλήρωση – επέκταση υφιστάμενης), την εκμετάλλευση (εντελώς ιδιωτική ή μικτή).

Η εμπλοκή του ιδιωτικού τομέα παρουσιάζει πλεονεκτήματα τόσο σε σχέση με την παραγωγή όσο και με την εκμετάλλευση των έργων. Η συμμετοχή του στη χρηματοδότηση αποδεσμεύει δημόσιους πόρους για να επενδυθούν σε άλλους τομείς. Με την παραγωγή, τη λειτουργία και την εκμετάλλευση έργων υπό την ευθύνη του ιδιωτικού τομέα μειώνεται η διάρκεια της κατασκευής, ελέγχεται το κόστος, εξασφαλίζεται η ποιότητα διότι οι παράγοντες αυτοί συνδέονται άμεσα με την απόδοση της εκμετάλλευσης και την αποπληρωμή των δανείων.

Είναι βέβαιο ότι η επιτυχία στην προώθηση των μοντέλων αυτών συναρτάται με τη συνολική απόδοση μιας οικονομίας: Τα χαμηλά επιτόκια περιορίζουν το κόστος των δανείων που θα λάβουν οι ιδιώτες, τα ελεγχόμενα κρατικά ελλείμματα δημιουργούν εμπιστοσύνη στους επενδυτές (δεν υποκρύπτεται επιβολή νέων φόρων), ο χαμηλός πληθωρισμός εξασφαλίζει νομισματική σταθερότητα. Η μη ύπαρξη, κρυφών και φανερών μονοπωλίων, επιτρέπει στους ιδιώτες να αναζητήσουν συνεργασίες αποκλειστικά με οικονομικά κριτήρια και σε συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού. Η ορθή λειτουργία του κράτους και των υπηρεσιών του, επιτρέπει στους ιδιώτες να κοστολογήσουν σωστά τα έργα που πρόκειται να παράγουν, αλλά και να τηρήσουν τα χρονοδιαγράμματα. Είναι προφανές ότι τα πάσης φύσεως εχέγγυα που θα ζητήσουν οι ιδιώτες για να συνάψουν σύμβαση με το δημόσιο είναι αντιστρόφως ανάλογα με το βαθμό πλήρωσης των ως άνω προϋποθέσεων.

Για να είναι επιτυχής μια παραχώρηση θα πρέπει επίσης η κρατική αρχή που θα αναλάβει την προώθησή της να συνθέσει όλες τις παραμέτρους προτείνοντας το κατάλληλο, σταθερό και οργανωμένο, θεσμικό και χρηματοοικονομικό πλαίσιο που θα την καταστήσει ελκυστική για τους εταίρους. Στις παραμέτρους αυτές περιλαμβάνεται και η απάλειψη των χαρακτηριστικών αβεβαιότητας για τους επενδυτές αλλά και η εξασφάλιση ότι ο επιχειρηματικός κίνδυνος δεν θα μεταφέρεται στο κράτος (στη λογική ότι ο αγοραστής ευθύνεται για οτιδήποτε δεν υπήρξε συγκεκριμένη πρόβλεψη). Η δοσολογία όσον αφορά τα επιμέρους, ποσοτικά και ποιοτικά, στοιχεία του εν λόγω πλαισίου θα πρέπει να είναι η ενδεδειγμένη.

Η προσφυγή ή όχι σε υπηρεσίες εξειδικευμένων συμβούλων αποφασίζεται ανάλογα με το αντικείμενο της παραχώρησης αλλά και με την εμπειρία της χώρας και της κρατικής αρχής που την προωθεί. Επειδή έχει παρατηρηθεί σε ορισμένες χώρες οι εμπλεκόμενοι να επιχειρούν εκ νέου «την ανακάλυψη του τροχού», είναι σκόπιμο το ρόλο της προετοιμασίας του ως άνω πλαισίου, συμπεριλαμβανομένης και της δοσολογίας που προαναφέρθηκε, να αναλαμβάνει ένας κεντρικός κόμβος τεχνογνωσίας. Ο κόμβος αυτός θα υποστηρίζει και κατευθύνει τις υπηρεσίες που ενδιαφέρονται για τη σύναψη σύμβασης παραχώρησης κατά το σχεδιασμό των διαγωνισμών για την πρόσληψη εξειδικευμένου συμβούλου και τον ίδιο το σύμβουλο κατά τη διάρκεια της εργασίας του. Ο ίδιος κόμβος θα υποστηρίξει την αναθέτουσα αρχή, αλλά και τον κύριο του έργου (δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο του δημόσιου τομέα για λογαριασμό του οποίου καταρτίζεται η σύμβαση ή κατασκευάζεται το έργο) στην διαπραγμάτευση της σύμβασης παραχώρησης καθώς και στη διοίκηση και επίβλεψή της κατά τη διάρκεια της κατασκευής και της εκμετάλλευσης των έργων.

Το τούνελ της Μάγχης (το μεγαλύτερο υποθαλάσσιο τούνελ με σύστημα σταθερής τροχιάς που επιτρέπει διάπλου επιβατών, εμπορευμάτων και οχημάτων), αποτελεί την πρώτη επένδυση με σύμβαση παραχώρησης που χρηματοδοτήθηκε χωρίς καμία δημόσια επιχορήγηση από 198 τράπεζες και από περισσότερους από 300.000 μετόχους με εγγύηση τα μελλοντικά έσοδα. Το γενικό πλαίσιο οριοθετήθηκε με κριτήριο την επιλογή της Βρετανικής κυβέρνησης να μην αναμειχθεί το κράτος στη χρηματοδότηση του έργου (not a public penny) και οι δημόσιες επιχειρήσεις σιδηροδρόμων (SNCF και British Rail) να μη γίνουν σημαντικοί μέτοχοι.

Αστοχίες τόσο στη σχεδίαση του πλαισίου όσο και στις τεχνικές παραμέτρους οδήγησαν το έργο σε χρηματοοικονομικό αδιέξοδο λόγω αδυναμίας εξυπηρέτησης των δανείων και έβαλαν τους χρηματοδότες σε περιπέτειες. Με έναν ισχυρότερο παραχωρησιούχο ο οποίος δεν θα προσέφευγε, διαρκώς και άμεσα, στους μετόχους για χρηματοδότηση, η έκβαση θα ήταν ίσως διαφορετική. Η αναδιάρθρωση της χρηματοδότησης επέτρεψε μεν την ολοκλήρωση του έργου αλλά κατέδειξε ότι η δοσολογία όσον αφορά την οποιασδήποτε μορφής συμμετοχή των εταίρων στο έργο δεν ήταν η ενδεδειγμένη.