ΕΛΕΥΘΕΡΟΤΥΠΙΑ_ΟΝΕ και αποκρατικοποιήσεις

ΕΛΕΥΘΕΡΟΤΥΠΙΑ, 17.05.2001

ΟΝΕ και Αποκρατικοποιήσεις

Με τη παγκόσμια δικτύωση του εμπορίου αγαθών και υπηρεσιών και της αγοράς κεφαλαίων και πληροφοριών, το διεθνές ενδιαφέρον εστράφη στην αναζήτηση των περιοχών εκείνων που προσφέρουν υψηλότερες αποδόσεις, καλύτερη σχέση ποιότητας-τιμής και βέλτιστο κυβερνητικό και διοικητικό πλαίσιο. Η διεθνής εμπειρία κατέδειξε ότι η συνολική παραγωγικότητα της οικονομίας και η ύπαρξη ανταγωνιστικών επιχειρήσεων είναι οι ελάχιστες προϋποθέσεις επωφελούς συμμετοχής μιας χώρας στο νέο αυτό περιβάλλον. Ορισμένες κυβερνήσεις, θέτοντας τις προϋποθέσεις αυτές στο επίκεντρο του προβληματισμού, συμπεριέλαβαν στην οικονομική στρατηγική τους την ανακατανομή των δυνάμεων στην κοινωνία, την ανταγωνιστική και αποτελεσματική κατανομή των διαθέσιμων παραγωγικών πόρων της οικονομίας και την εξάλειψη της μελλοντικής δημοσιονομικής επιβάρυνσης από υφιστάμενες κρατικές αντιπαραγωγικές δραστηριότητες. Στα πλαίσια αυτά, οι αποκρατικοποιήσεις αποτέλεσαν την αιχμή του δόρατος των διαρθρωτικών μεταβολών, πρωτίστως για οικονομικούς και δευτερευόντως για δημοσιονομικούς λόγους (οι όποιες αρνητικές ή θετικές δημοσιονομικές ή κοινωνικές επιπτώσεις είχαν μεν τη σημασία τους αλλά δεν αποτέλεσαν το primum movens).

Οι διαστάσεις που πήρε τα τελευταία χρόνια η πολιτική αποκρατικοποιήσεων είναι πρωτόγνωρη για όλες τις χώρες, από τις πλέον βιομηχανοποιημένες έως τις αναπτυσσόμενες και από εκείνες όπου η παρουσία του κράτους είναι πολύ περιορισμένη έως εκείνες όπου το κράτος καταλαμβάνει την πρώτη θέση στο παραγωγικό σύστημα. Η σκοπιμότητα των αποκρατικοποιήσεων τεκμηριώθηκε από την κοινή διαπίστωση ότι η συμμετοχή του κράτους στο παραγωγικό σύστημα δημιουργεί ελλείμματα που δεν του επιτρέπουν να ασκεί πολιτική στους τομείς της αυτονόητης και αναμφισβήτητης δικαιοδοσίας του και εισάγει ανορθολογικά πρότυπα ποιότητας, κόστους και συμπεριφοράς που καθορίζουν την οικονομική και κοινωνική πρόοδο μιας χώρας. Κοινή επίσης διαπίστωση είναι ότι με την, δια του πολλαπλασιασμού των αρμοδιοτήτων, μεγέθυνση του κράτους αυξάνονται και τα σημεία επαφής των λειτουργών του και της πολιτικής εξουσίας με τα ιδιωτικά συμφέροντα. Με τις διαπιστώσεις αυτές, που δεν έχουν ιδεολογικό χαρακτήρα, στο εύρος των επιλογών των κυβερνήσεων συνδυάστηκαν στοιχεία απλής ιδιωτικοποίησης παραγωγικών μονάδων – με ή χωρίς τη διατήρηση υπό κρατικό έλεγχο τομέων αμιγώς εμπορικής φύσεως – και ευρύτερης απελευθέρωσης με άνοιγμα όλου του συστήματος της οικονομίας, συμπεριλαμβανομένων και των επιχειρήσεων, των φορέων και των οργανισμών του δημοσίου, στις δυνάμεις της αγοράς.

Αν και οι αποκρατικοποιήσεις διευκολύνονται από την σημερινή οικονομική συγκυρία, προσκρούουν ωστόσο σε διαρθρωτικές, πολιτικές και πολιτισμικές αγκυλώσεις. Η αντίδραση κρατικοδίαιτων κοινωνικών ομάδων που αντιτίθενται στο «ξεπούλημα» επιχειρήσεων «στρατηγικής σημασίας» – όρος μάλλον άνευ σημασίας στην εποχή μας, ή ιδιωτικών επιχειρήσεων που, εξαρτώμενες από το κράτος, απεύχονται τον ανταγωνισμό του, οι προκαταλήψεις σχετικά με τα ξένα κεφάλαια που θεωρούνται επίσης «ξεπούλημα» ακόμα και εάν η εγχώρια κεφαλαιαγορά δεν είναι σε θέση να ανταποκριθεί, η απουσία ισχυρών αρχών που να εξασφαλίζουν – μέσα από ρυθμιστικούς κανόνες – συνθήκες υγιούς ανταγωνισμού, η εμμονή σε εξωπραγματικούς όρους όσον αφορά τη διασφάλιση θέσεων εργασίας, η ανεπάρκεια της δημόσιας διοίκησης και η σκόπιμη απονεύρωση εξωτερικών μηχανισμών υποστήριξης, η έλλειψη πολιτικών προϋποθέσεων που να διασφαλίζουν συνέχεια και συνέπεια από όλες τις κυβερνήσεις αποτελούν ορισμένες από αυτές τις αγκυλώσεις.

Το σημαντικότερο ωστόσο κριτήριο είναι το μακροοικονομικό περιβάλλον εντός του οποίου πρόκειται να υλοποιηθεί η πολιτική αποκρατικοποιήσεων δηλαδή, η συνολική πορεία της οικονομίας και οι ανάγκες για διαρθρωτικές και θεσμικές αλλαγές που η ανάπτυξή της επιβάλλει. Αξίζει στο σημείο αυτό να αναφέρουμε τα συμπεράσματα της ανάλυσης του Γκάρυ Μπέκερ, αμερικανού νομπελίστα οικονομολόγου, ο οποίος κατέδειξε ότι χωρίς υψηλό δείκτη οικονομικής ελευθερίας καμία χώρα δεν μπορεί να εισέλθει σε τροχιά οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης. Ο Μπέκερ χρησιμοποιώντας μεταβλητές όπως το άνοιγμα μιας οικονομίας στις διεθνείς συναλλαγές αγαθών, κεφαλαίων και υπηρεσιών, τη σχετική σημασία των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών, το ύψος των κρατικών επιδοτήσεων, τους ελέγχους των τιμών κλπ προσδιόρισε, αναλύοντας τις επιδόσεις 120 χωρών, το δείκτη οικονομικής ελευθερίας για κάθε μια και τον συνέκρινε με την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξή της και τη θέση της στην παγκόσμια οικονομική ιεραρχία. Απεδείχθη ότι οι 10 χώρες με τους καλλίτερους δείκτες ήταν αυτές που είχαν τους υψηλότερους ρυθμούς ανάπτυξης.

Δεδομένου ότι η κατάσταση των αρχικών συνθηκών μιας οικονομίας, οι δομές των αγορών της, η ύπαρξη κατάλληλου θεσμικού-νομικού πλαισίου και υποστηρικτικών μηχανισμών, οι μέθοδοι και οι τεχνικές προσέγγισης ενός αντικειμένου αποκρατικοποίησης, η δυνατότητα του ιδιωτικού τομέα να ανταποκριθεί επιχειρηματικά σε αυτήν, η αντίληψη της έννοιας της προστασίας των συμφερόντων του κράτους κλπ διαφοροποιούνται από χώρα σε χώρα και δεν είναι δυνατόν να συγκριθούν και να αξιολογηθούν λεπτομερώς οι επιδόσεις των κυβερνήσεων. Εντούτοις, από τα εν συνόλω θετικά οφέλη της πολιτικής αποκρατικοποιήσεων και των προϋποθέσεων που απαιτεί η υλοποίησή της, κάποια ασφαλή γενικά συμπεράσματα μπορούν να εξαχθούν.

Στη χώρα μας, ο δημόσιος τομέας δεν επιβαρύνεται μόνο από τις δικές του δραστηριότητες αλλά και από τις πρώην ιδιωτικές επιχειρήσεις που, χάριν εξυγιάνσεως, περιήλθαν σε αυτόν. (Δεδομένης της ρευστοποίησης του Οργανισμού Ανασυγκρότησης Επιχειρήσεων θα αποτελούσε, ίσως, κοινοτοπία η αναφορά στις εξελίξεις των τελευταίων 10 ετιών. Ωστόσο, είναι σημαντικό να τις υπενθυμίζουμε διότι εξηγούν εν μέρει την «πολιτισμική» μας ιδιαιτερότητα). Είναι γεγονός ότι οι κλάδοι της οικονομίας μιας χώρας ανθίζουν όταν αναγκάζονται να αντιμετωπίσουν τον ανταγωνισμό, εγχώριο και διεθνή. Αν και η επιβίωση στο διεθνή ανταγωνισμό είναι δυνατή μόνον εφόσον οι επιχειρήσεις έχουν αναπτυχθεί σε συνθήκες εσωτερικού ανταγωνισμού, οι μεγαλύτερες βιομηχανικές επιχειρήσεις της χώρας μας, παρακάμπτοντας, με τη διαμεσολάβηση της πολιτικής εξουσίας στο κρατικοποιημένο τραπεζικό σύστημα, τους πιστωτικούς κανόνες, απέκτησαν μονοπωλιακή θέση και απήλαυσαν την προστασία του κράτους έναντι του διεθνούς ανταγωνισμού αγνοώντας ότι οικονομίες κλίμακας είναι δυνατές μόνο με την πώληση προϊόντων στην παγκόσμια αγορά και όχι με την κυριαρχία στην εσωτερική αγορά. Μέσα σε αυτό το περιβάλλον, η εμπέδωση της επιχειρηματικής απραξίας ήταν αναπόφευκτη.

Την χρεοκοπία των επιχειρήσεων αυτών, ως επακόλουθο της αδυναμίας τους να ακολουθήσουν και να προσαρμόσουν τις δομές τους στο διεθνές οικονομικό, επιχειρησιακό και τεχνολογικό περιβάλλον, αποσόβησαν οι προνομιακές παροχές δανείων. Το νέο αυτό περιβάλλον, παρά τις κάποιες πρόσκαιρες και πλασματικές «θετικές» κοινωνικές επιπτώσεις, ανέστειλε τις όποιες προοπτικές ανάταξης διαπλάθοντας, εντός και εκτός των υπερχρεωμένων επιχειρήσεων, κρατικοβίωτες κοινωνικές ομάδες που, με την ισχύ που απέκτησαν, κατόρθωσαν να προστατεύσουν τις υφιστάμενες δομές. Ο «αμυντικός κρατισμός» ως δόγμα για την ανασυγκρότηση των επιχειρήσεων αυτών – προκειμένου αυτές είτε να λειτουργήσουν υπό κρατική ιδιοκτησία, είτε να πωληθούν, στην εγχώρια ή διεθνή αγορά, επέρριψε πλέον στον κρατικό προϋπολογισμό το κόστος εξυγίανσης οδηγώντας σε νέα αδιέξοδα που δοκίμασαν την ανεκτικότητα της κοινωνίας (η, έστω και σε λανθάνουσα μορφή, κοινωνική αποδοχή των αποκρατικοποιήσεων στις περιπτώσεις αυτές ίσως βρίσκει την εξήγησή της στην εμπέδωση της καταστροφικής πορείας που περιγράψαμε ακόμα και από τις κοινωνικές ομάδες που συνειδητά επιλέγουν την κρατική προστασία και τον εφησυχασμό).

Στην περίπτωση των δημοσίων επιχειρήσεων και ιδίως των ΔΕΚΟ, το κράτος δεν περιορίζεται μόνο στην επιδότησή τους αλλά αναλαμβάνει και τα χρέη τους (έκδοση ομολόγων, δάνεια εξυγίανσης, πληρωμή κατάπτωσης εγγυήσεων) πράγμα που η ίδια η αγορά, που επιβάλλει την αυτοτέλεια τόσο στα κέρδη όσο και στις ζημιές, δεν θα έκανε ποτέ (σήμερα σε πολλές περιπτώσεις οι επιχορηγήσεις και οι επενδυτικές ενισχύσεις δίνονται υπό μορφή αύξησης του μετοχικού κεφαλαίου). Μετά την αποτυχία των προσπαθειών του παρελθόντος να λειτουργήσουν οι επιχειρήσεις αυτές με απομιμήσεις της πρακτικής του ιδιωτικού τομέα (βλ. τα περίφημα «ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια» τα οποία θα έπρεπε να εφαρμοσθούν από ένα μάνατζερ σε μια εταιρεία στην οποία ουδέποτε εισήχθη σύστημα μάνατζμεντ), με το νόμο 2414/96 οι ΔΕΚΟ ή ορισμένες από αυτές, ως ανώνυμες πλέον εταιρείες και χωρίς να μεταβάλλεται ο κοινωνικός τους χαρακτήρας, εισάγονται προς μερική μετοχοποίηση στο χρηματιστήριο.

Το κράτος ως μέτοχος «διατηρεί την επιτελική λειτουργία, καθορίζει το μακροοικονομικό και κοινωνικό πλαίσιο στο οποίο κινούνται, εγκρίνει την πορεία τους και ελέγχει και αξιολογεί τα αποτελέσματά τους, επιλέγει αξιοκρατικά διοικήσεις οι οποίες γίνονται διακομματικά αποδεκτές, προσλαμβάνει μάνατζερ, συστήνει διοικητικά συμβούλια στα οποία προσδίδει επιτελικό ρόλο ώστε να ασχολούνται με θέματα στρατηγικής, προγραμματισμού και ελέγχου». Πέραν αυτών, η αναδιοργάνωση-αναδιάρθρωση που είναι απαραίτητη πριν από την πώληση-μετοχοποίηση διασφαλίζεται και μέσα από την κατάρτιση επιχειρηματικών σχεδίων τα οποία εγκρίνονται από το κράτος-μέτοχο και τη σύναψη, μεταξύ των διοικήσεων και του κράτους, συμβολαίων διαχείρισης με ποσοτικοποιημένους στόχους ως προς την ποιότητα παροχής υπηρεσιών, την αξιοποίηση προσωπικού κλπ. Ωστόσο, η εμπειρία καταδεικνύει ότι η αναδιάρθρωση πέτυχε εκεί όπου το τραπεζικό σύστημα και η δημόσια διοίκηση είχαν την τεχνογνωσία να την κατανοήσουν και να επέμβουν εκεί όπου ήταν απαραίτητο.

Κανείς δεν μπορεί επίσης, να αμφισβητήσει τη δυσκολία που έχει το κράτος να συμπεριφέρεται και να παρεμβαίνει όπως ο επενδυτής-μέτοχος μιας ιδιωτικής επιχείρησης (η πρόσληψη μάνατζερ, στις περισσότερες περιπτώσεις, γίνεται ύστερα από παρέμβαση πολιτικών στελεχών τα οποία καθορίζουν τις ενέργειές τους με γνώμονα την επανεκλογή τους). Για να γίνει αυτό πρέπει το κράτος, να επιλέγει τις διοικήσεις των εταιρειών του με τους ίδιους όρους και τα ίδια κριτήρια με αυτά που εφαρμόζουν οι ιδιωτικές εταιρείες (η ανταγωνιστικότητα στο διεθνή στίβο προϋποθέτει ικανό επαγγελματικό μάνατζμεντ, συνέχεια και συνέπεια διοίκησης, ταχύτητα αποφάσεων και προσαρμοστικότητα, χαρακτηριστικά που δύσκολα βρίσκονται στο περιβάλλον του δημόσιου τομέα απ’ όπου συνήθως αντλούνται τα πρόσωπα που στελεχώνουν τα διοικητικά συμβούλια), να μην καθορίζει την πολιτική των εταιρειών με βάση την κοινωνική πολιτική του (η ευθύνη για την μισθολογική, τιμολογιακή και εμπορική πολιτική να βαρύνει αποκλειστικά τη διοίκηση) και τέλος, να μην αναμειγνύεται στη διαχείριση των εταιρειών (να προσδιορίζει το ύψος των επενδύσεων αλλά όχι και τον τρόπο υλοποίησής τους, να εγκρίνει την πώληση στοιχείων του ενεργητικού αλλά όχι και τους όρους κάτω από τους οποίους αυτή θα γίνει, να εγκρίνει την ανάληψη επιχειρηματικών πρωτοβουλιών από κοινού με τον ιδιωτικό τομέα αλλά να μην επεμβαίνει στην υλοποίησή τους).

Εφόσον οι εταιρείες αυτές εξακολουθούν να διοικούνται και να κατευθύνονται ως δημόσιες δεν θα έρχονται και τα επιθυμητά αποτελέσματα δεδομένου ότι η αποδέσμευσή τους από τις επεμβάσεις και τον εναγκαλισμό του δημοσίου και των συντεχνιών αποτελεί προϋπόθεση για την προετοιμασία τους στην αντιμετώπιση του διεθνούς και εγχώριου ανταγωνισμού.

Για την εισαγωγή των εταιρειών αυτών στο χρηματιστήριο και τη μερική – κάτω του 50% – μετοχοποίηση τους κυριάρχησαν δύο αντιλήψεις ως προς το μετοχικό σχήμα και τη διοίκηση:
(α) ανάθεση της διοίκησης σε στρατηγικό επενδυτή με δυνατότητα εισόδου ιδιωτικών εταιρειών στην αγορά και (β) σταδιακή μετοχοποίηση με διατήρηση και αναβάθμιση του κρατικού μάνατζμεντ και έμφαση σε προσπάθεια εσωτερικής ανασυγκρότησης και εταιρικού αναπροσανατολισμού με κριτήρια αγοράς. Στη δεύτερη περίπτωση μερικής μετοχοποίησης, η χρηματοδότηση μιας εταιρείας γίνεται συνήθως ακριβότερη διότι σύμφωνα με τους ειδικούς, αυξάνεται ο αριθμός των μετόχων που διεκδικούν κέρδη από αυτήν και μειώνεται το ταμειακό αποτέλεσμα διότι οι επενδυτές, πλην ίσως των αφελών μικρών επενδυτών, χωρίς προοπτική ελέγχου του μάνατζμεντ, θα πληρώσουν τελικά λιγότερα. Ελλοχεύει επίσης ο κίνδυνος μετεξέλιξης της ελληνικής οικονομίας σε οικονομία εισοδηματιών που θα κατευθύνουν τις αποταμιεύσεις τους στο δημόσιο για να καλύψει τελικά αυτό τις δανειακές του ανάγκες (εφόσον οι διοικήσεις των εταιρειών, σύμφωνα και με τα όσα προείπαμε, αποτυγχάνουν να κατευθύνουν τα αντλούμενα κεφάλαια σε ορθές επενδυτικές επιλογές).

Ως εκ τούτου η συμμετοχή στο μετοχικό πυρήνα στρατηγικού επενδυτή που θα έχει και τη διοίκηση των εταιρειών ή ομάδας μετόχων εγνωσμένης εμπειρίας φαίνεται να διασφαλίζει καλύτερα, πέραν αυτών, και την μείωση των χρηματοδοτικών υποχρεώσεων του δημοσίου. Ταυτόχρονα είναι απαραίτητο να μεταβιβάζονται στις τράπεζες και στους λοιπούς θεσμικούς επενδυτές σημαντικά μέσα που θα τους επιτρέψουν να ασκήσουν ενεργό ρόλο τόσο στη διοίκηση όσο και στον έλεγχο των εταιρειών που θα λειτουργήσουν κάτω από αυτό το σχήμα. Η διαδικασία αυτή διευκολύνεται από την αποχώρηση του κράτους, από την διαμεσολάβηση στο πιστωτικό σύστημα και από την ανάδυση μιας πραγματικής αγοράς για τον έλεγχο των εταιριών ώστε να διασφαλίζεται η διαφάνεια στη διάρθρωση του κεφαλαίου και της ιδιοκτησίας και να προστατεύονται τα συμφέροντα της μειοψηφίας των μετόχων.

Στη χώρα μας οι αποκρατικοποιήσεις έχουν συνδεθεί, μαζί με την εισοδηματική πολιτική, τις εργασιακές σχέσεις και το ασφαλιστικό, με την συμμετοχή της χώρας στην ΟΝΕ. Οι αποκρατικοποιήσεις θα έχουν επιτύχει μόνον εφόσον, μετά από αναθεώρηση των δραστηριοτήτων του κράτους, μειωθεί το ποσοστό των δημοσίων δαπανών στο ΑΕΠ και αυξηθεί το ποσοστό των επενδύσεων στη συνολική δημόσια δαπάνη (το τελικό αποτέλεσμα των δημοσίων επενδύσεων θα εξαρτηθεί από την αποτελεσματικότητά τους στο να προσελκύσουν ιδιωτικές παραγωγικές επενδύσεις).

Για να γίνει αυτό, απαιτείται κατ’ αρχήν να συμφωνηθεί πολιτικά ότι το κράτος πρέπει, με διάφορους τρόπους, να απομακρυνθεί άμεσα ή έμμεσα από τις επιχειρήσεις και υπηρεσίες καθαρά εμπορικής φύσεως που ελέγχει «αναγκαστικά» και παραδοσιακά (επιχειρήσεις του τομέα της ενέργειας, των μεταφορών, των τηλεπικοινωνιών, των ταχυδρομείων και παραγωγής βιομηχανικών προϊόντων και υπηρεσιών καθαριότητας, συντήρησης υποδομών, περίθαλψης, μεταφορών, τουρισμού) και να εξασφαλισθούν οι, επίσης πολιτικές, προϋποθέσεις συνέχειας και συνέπειας από όλες τις κυβερνήσεις στην υλοποίηση αυτής της συμφωνίας. Είναι επίσης αυτονόητο ότι οι πολιτικές αυτές θα πρέπει να συνοδεύονται από τολμηρά και εκτεταμένα μέτρα απελευθέρωσης των αγορών.

Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να δημιουργηθεί ένα πλαίσιο, εμπνευσμένο από μη δογματικές αρχές και θέσεις, που θα επιτρέψει προσεγγίσεις και μεθόδους οι οποίες έχουν καταξιωθεί και επαληθευθεί στην παγκόσμια αγορά. Εντός του πλαισίου αυτού δεν θα πρέπει να αποκλείονται ιδιωτικοποιήσεις έως και 100%, συνδυασμοί ποσοστών με συμβόλαια διαχείρισης (management contracts), μακροχρόνιες μισθώσεις, θυγατρικές των ΔΕΚΟ από κοινού με ιδιώτες που θα συμμετέχουν με πλήρως ανταγωνιστικούς όρους έχοντας και την πλειοψηφία (Ολυμπιακή, ΟΣΕ, ΟΤΕ, ΔΕΗ), προσπάθειες δημιουργίας ομίλων με συγχωνεύσεις και εξαγορές, εκποιήσεις με πλειστηριασμό μικρών επιχειρήσεων σε υποψηφίους του ίδιου κλάδου που να εισφέρουν πρόσθετα κεφάλαια και μάνατζμεντ, εισαγωγή στο χρηματιστήριο με παράλληλη προσφορά του μάνατζμεντ σε στρατηγικό επενδυτή και εξασφάλιση ελέγχου του από τους λοιπούς επενδυτές κλπ.