Liberal.gr_Αθέατες πλευρές των μεταρρυθμίσεων

Αθέατες πλευρές των μεταρρυθμίσεων

Η αναπτυξιακή επίδοση της οικονομίας μιας χώρας είναι σύνοψη πολλών επιμέρους συστημάτων, όπως η διοικητική της διαίρεση. Δημιουργεί άραγε πρόσφορο έδαφος για την ανάπτυξη η ισχύουσα από το 1986 διαίρεση της Ελλάδας; Το ερώτημα παραμένει κρίσιμο, όταν μάλιστα γνωρίζουμε ότι κάθε προηγούμενη διοικητική διαίρεση διαμορφώθηκε πρωτίστως με ιστορικά, πολιτικά και γεωγραφικά κριτήρια και συμβολισμούς, ενώ η αναπτυξιακή διάσταση υποβαθμιζόταν ή απουσίαζε. Συνέβαλαν βεβαίως και άλλοι κοινωνικοί και διοικητικοί παράγοντες καθώς και οι κανόνες της ΕΕ.

Αναμφίβολα, η ισχύουσα διαίρεση, αν και δικαιολογημένη εν μέρει από τον νησιωτικό χαρακτήρα της χώρας και την έλλειψη υποδομών και δικτύων κατά το παρελθόν, ενέτεινε αν όχι προκάλεσε πρόβλημα υπέρ-συγκέντρωσης κοινωνικοοικονομικών δραστηριοτήτων στον άξονα Αθήνα-Θεσσαλονίκη και περιφερειακών ανισοτήτων. Σήμερα όμως, υποδομές, δίκτυα και τεχνολογία επιτρέπουν στις δραστηριότητες αυτές να εκτείνονται και να επιδρούν αναπτυξιακά σε μεγαλύτερους γεωγραφικούς χώρους. Με αυτό το σκεπτικό, το 2016 η Γαλλία συγχώνευσε είκοσι δύο περιφέρειες σε δεκατρείς.

Μια ανάλογη συγχώνευση στην Ελλάδα θα δημιουργούσε αυτοδύναμες οικονομικές οντότητες, συγκρίσιμες γεωγραφικά και πληθυσμιακά, που ομοδρομούν με τα διευρωπαϊκά δίκτυα, αξιοποιούν το δυναμικό των υποκείμενων γεωγραφικών χώρων, αντιμετωπίζουν αδυναμίες και υπηρετούν με αξιώσεις τους εθνικούς στόχους. Και αυτά υπό τον όρο ότι δε θα ανέτρεπε την αποκεντρωτική της δομή και δε θα προκαλούσε μεγάλη διοικητική αναστάτωση. Αντιθέτως, θα διευκόλυνε τη διάκριση λειτουργιών, τη δόμηση αρμοδιοτήτων και τη σχέση διοίκησης-αυτοδιοίκησης -με βάση την επικουρικότητα και αναλογικότητα- αλλά και θα συνέβαλλε στην εξοικονόμηση ανθρώπινων και οικονομικών πόρων. Σε εφαρμογή των κριτηρίων αυτών, με τη συνένωση περιφερειών ανά τρεις, προκύπτουν πέντε μείζονες περιφέρειες-γεωγραφικά τόξα: 1. Στο βορρά: η Ανατολική Μακεδονία-Θράκη και η Κεντρική και Δυτική Μακεδονία, με εγγύτητα στα Βαλκάνια, ως ζώνη επιρροής της Εγνατίας οδού, 2. Στα δυτικά: τα Ιόνια νησιά, η Δυτική Ελλάδα και η Πελοπόννησος, με εγγύτητα στη δυτική Ευρώπη, ως ζώνη επιρροής της Ιόνιας οδού, 3.Στα ανατολικά: το Βόρειο και Νότιο Αιγαίο και η Κρήτη, με εγγύτητα στην Ασία και την Αφρική, 4. Στο κέντρο, η Θεσσαλία, η Ήπειρος και η Στερεά Ελλάδα, ως κεντρικός κορμός της χώρας, και 5. η Αττική. Τεχνικές δυσκολίες σε θέματα διάκρισης αρμοδιοτήτων, ενοποίησης δομών, οργάνωσης υπηρεσιών, όσο και πολιτικές, σε ευαίσθητα θέματα ονομασίας των μειζόνων περιφερειών, χρήσης όρων όπως “πρωτεύουσα”, “’έδρα” ή ”κέντρο” κ.ά. αντιμετωπίζονται.

Η αναπτυξιακή επίδοση της οικονομίας μιας χώρας είναι και σύνοψη πολλών επιμέρους παραγόντων, όπως το πόσο αποδοτικά χρησιμοποιούνται οι δημόσιοι επενδυτικοί πόροι. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι σύνοψη εξίσου πολλών παραγόντων, λιγότερο ορατών στο ευρύ κοινό και παραδοσιακά υποτιμημένων, όπως η αδυναμία των φορέων υλοποίησης να ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους έναντι του χρηματοδότη. Παλαιότερα, είχε εκπονηθεί εθνικό πρότυπο διαχείρισης έργων με το οποίο όφειλαν να συμμορφώνονται και να πιστοποιούνται. Εφόσον κρίνονταν ελλιπείς, θα τύγχαναν στήριξης, ώστε να διεκδικήσουν την πιστοποίησή τους σε επόμενο στάδιο ή, για ένα μεταβατικό διάστημα, θα εκχωρούσαν αρμοδιότητα σε τρίτους πιστοποιημένους. Ταυτόχρονα, εγκαταστάθηκε σε κάθε περιφέρεια τεχνικός σύμβουλος, για να παρέχει ενιαία και τυποποιημένη υποστήριξη κατά τα στάδια ωρίμανσης, κατασκευής και παραλαβής τεχνικών έργων. Και οι δυο προσπάθειες ανέδειξαν τους Δήμους σε μείζον πρόβλημα για την αντιμετώπιση του οποίου θεσπίστηκε, στα πρότυπα της “Εγνατία Οδός Α.Ε.”, η “Δήμος Α.Ε.” ως ειδικευμένος εθνικός φορέας. Αντίστοιχα, σε επίπεδο περιφέρειας, θεσπίστηκαν αυτοχρηματοδοτούμενοι Αναπτυξιακοί Οργανισμοί, ελεγχόμενοι από την Μονάδα Οργάνωσης της Διαχείρισης Α.Ε. κατά 51% και το οικείο περιφερειακό ταμείο κατά 49%. Και στις δυο περιπτώσεις ελήφθη υπόψη η εμπειρία του ’70 και του ’80, όταν αντίστοιχοι οργανισμοί και εταιρείες προσέφεραν έργο, πριν μετατραπούν σε ιδιόρρυθμες δημόσιες υπηρεσίες. Υπηρεσίες που ματαίως επιχειρούσαν με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια ή με κριτήρια της δεκαετίας του ’90, όταν πολλές δημοτικές επιχειρήσεις αποτύγχαναν αναπτύσσοντας πελατειακές σχέσεις. Αλλά και αργότερα, όταν συστάθηκαν πολυμετοχικές επαρκώς ανεξάρτητες Α.Ε, οι οποίες έδρασαν στα όρια δημόσιου-ιδιωτικού τομέα.

Ένας άλλος παράγοντας είναι ποιότητα και η ταχύτητα χρηματοδότησης της ανάπτυξης από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ). Το συγχρηματοδοτούμενο σκέλος λειτουργούσε υπό τους αυστηρούς όρους της ΕΕ. Το εθνικό σκέλος συντασσόταν υπό ελλιπείς όρους, με αποτέλεσμα να τροποποιείται διαρκώς και να μην τηρείται η αρχή της προσθετικότητας, σύμφωνα με την οποία οι ευρωπαϊκοί πόροι δεν μπορεί να υποκαθιστούν εθνικές δαπάνες, εάν τα κράτη-μέλη έχουν ούτως ή άλλως αποφασίσει να τις πραγματοποιήσουν. Με τη μεταρρύθμιση του πλαισίου κατάρτισης του ΠΔΕ η κατάσταση βελτιώθηκε, ενώ εξασφαλίστηκε η ομοιομορφία και η συμπληρωματικότητα του ενός με το άλλο σκέλος. Παρέμεινε ωστόσο η αδυναμία του ΠΔΕ να ανταποκρίνεται αδιάλειπτα στις απαιτήσεις ρευστότητας των έργων, δεδομένης και της εξάρτησής του από την εκάστοτε δημοσιονομική κατάσταση της χώρας.

Μια έξυπνη λύση θα ήταν η σύσταση φορέα ως ειδικού ταμία του Δημοσίου ο οποίος, με τις απολογιστικές ταμειακές ροές να προσδίδουν αξιοπιστία στις προβλεπόμενες, θα επιτύγχανε ευνοϊκότερους όρους τοποθέτησης του κεφαλαίου, αν ήταν θετικό, και χρηματοδότησής του, αν ήταν αρνητικό. Επιπλέον, θα ανέπτυσσε σύστημα ηλεκτρονικών πληρωμών προς δικαιούχους, συνδεδεμένο με την επιλεγείσα τράπεζα, η οποία θα πίστωνε τους λογαριασμούς τους στην ίδια ή σε άλλη, καθώς και με το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα του ΕΣΠΑ. Έτσι, εκτός από την ταχύτερη παροχή ρευστότητας στα έργα, η αντιπαραβολή στοιχείων με τα ήδη καταχωρισμένα στο Σύστημα θα περιόριζε τυχόν σφάλματα και διπλές εγγραφές, ενώ θα ήταν εφικτή η παρακολούθηση των πιστωτικών τόκων στους λογαριασμούς δικαιούχων και, ασφαλώς, η αποστολή αξιόπιστων προβλέψεων πληρωμών στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Τις παραπάνω μεταρρυθμίσεις τις σχεδίασα, πριν από δυο σχεδόν δεκαετίες, ως Γενικός Γραμματέας αρμόδιος για τις δημόσιες επενδύσεις. Όσες θεσπίστηκαν με νόμο μακροημέρευσαν ή καταργήθηκαν προσχηματικά ως γραφειοκρατικές. Οι υπόλοιπες εφαρμόστηκαν με διαφοροποιήσεις. Σήμερα εξακολουθούν να είναι όλες επίκαιρες. Είναι πάντως γεγονός ότι ο αναγκαίος τεχνικός χρόνος για να σχεδιαστεί, να εφαρμοσθεί και να αποδώσει μια μεταρρύθμιση υπερβαίνει τον πολιτικό χρόνο του επισπεύδοντος, με τις αντιδράσεις να αυξάνουν τον κίνδυνο ματαίωσής της. Και αυτό, αν δεν έχει προλάβει ήδη να την υπονομεύσει η δημόσια διοίκηση είτε εισάγοντας γραφειοκρατία, είτε εφαρμόζοντας μη ανιχνεύσιμα τερτίπια. Αλλά και όταν επιτυγχάνουν οι μεταρρυθμίσεις, κινδυνεύουν στην πορεία είτε να εφαρμοστούν με ελαστικότητα, είτε να ακυρωθούν από την επόμενη ή ακόμα και την ίδια κυβέρνηση.

Τα ίδια ισχύουν και για τις καινοτόμες αναπτυξιακές πρωτοβουλίες. Θα αναφέρω δυο περιπτώσεις της περιόδου εκείνης: 1) Για να αξιοποιήσουμε τη δυναμική του αστικού συστήματος της χώρας, επιλέξαμε ορισμένες πόλεις οι οποίες διέθεταν τη δυνατότητα να επεκτείνουν την ανάπτυξη στην ευρύτερη ακτίνα επιρροής τους, στην ύπαιθρο που τις περιβάλλει και σε μικρότερα αστικά κέντρα. Με κριτήρια όπως το πληθυσμιακό μέγεθος, η δυναμική του παραγωγικού προτύπου, η επήρεια στο νησιωτικό χώρο, η παροχή υπηρεσιών περιφερειακής εμβέλειας σε τομείς όπως η έρευνα, η τεχνολογική ανάπτυξη και η καινοτομία, η εκπαίδευση και η υγεία, αναδείξαμε δώδεκα πόλεις-πόλους ανάπτυξης: Αθήνα-Αττική, Θεσσαλονίκη, Πάτρα, Ιωάννινα, Καλαμάτα, Ρόδος, Μυτιλήνη, τα δίπολα Ηράκλειο-Χανιά, Λάρισα-Βόλος, Αλεξανδρούπολη-Κομοτηνή, Κοζάνη-Πτολεμαΐδα και το τρίπολο Καβάλα-Δράμα-Ξάνθη. Ωστόσο, λόγω αντιδράσεων τοπικών παραγόντων που απέδιδαν σχεδόν σε κάθε ελληνική πόλη χαρακτηριστικά πόλου ανάπτυξης, δεν κατέστη δυνατό να προκηρυχθεί καμία ολοκληρωμένη παρέμβαση προς αυτή την κατεύθυνση. 2) Για να τονώσουμε την τοπική ανάπτυξη, μετά από σχετική πρόσκληση, συγκροτήθηκαν μεικτά εταιρικά σχήματα δημόσιου-ιδιωτικού τομέα τα οποία ανέλαβαν τον σχεδιασμό, τη διαχείριση, την υλοποίηση καθώς και μέρος της χρηματοδότησης ολοκληρωμένων πολύ-τομεακών και πολύ-ταμειακών τοπικών αναπτυξιακών προγραμμάτων. Κατά κανόνα, τέτοια προγράμματα αποτελούν τη γενεσιουργό αιτία αξιόλογων έργων, ενώ συμβάλλουν στην προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων καθώς και στην προώθηση της πολύ-επίπεδης διακυβέρνησης. Αν και η πρωτοβουλία αυτή θεσμοθετήθηκε χρόνια αργότερα στους Κανονισμούς των Διαρθρωτικών Ταμείων υπό τον τίτλο “Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις”, την εποχή εκείνη θεωρήθηκε πολυτελής, με αποτέλεσμα να παρακμάσει περιοριζόμενη στη βράβευση και όχι στη χρηματοδοτική στήριξη των προγραμμάτων που πληρούσαν τα κριτήρια της πρόσκλησης.

Συμπερασματικά, τα πάντα κρίνονται στην τέχνη της διακυβέρνησης στο εκάστοτε πολιτικό περιβάλλον: από την αποτελεσματικότητα του σχεδιασμού, της οργάνωσης, της διοίκησης και της διεύθυνσης μιας μεταρρύθμισης ή μιας αναπτυξιακής πρωτοβουλίας, έως τη στοχοθέτηση για κάθε ένα από τα επίπεδα αυτά και τη στοχοπροσήλωση των εμπλεκόμενων προσώπων. Στη σημερινή Ελλάδα συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις για ρηξικέλευθες συμπεριληπτικές μεταρρυθμίσεις και αναπτυξιακές πρωτοβουλίες, όπως μια κυβέρνηση εγνωσμένης μεταρρυθμιστικής βούλησης, με έμπνευση, μη σύμμορφη σκέψη και πολιτική γενναιότητα, ένα συναρπαστικό αναπτυξιακό σχέδιο και πόροι πρωτοφανούς ύψους. Τις μεταρρυθμίσεις αυτές επιβάλλουν άλλωστε τόσο οι ανάγκες που δημιουργούν οι αδιάληπτες κρίσεις, όσο και οι νέες προτεραιότητες που απορρέουν από αυτές. Ένας απλός εξωραϊσμός μέσω ρυθμίσεων είναι λάθος, όσο σωστές και να είναι.