Ημερίδα ΑΠΕ-ΕΛΙΑΜΕΠ_Το ΕΣΠΑ και το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης

Αθηναϊκό-Μακεδονικό Πρακτορείο Ειδήσεων (ΑΠΕ-ΜΠΕ) και Ελληνικό Ίδρυμα Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ)

Ημερίδα: «Το ΕΣΠΑ και το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας: Στόχοι – Επιτεύγματα – Προκλήσεις»

21 Νοεμβρίου 2024

ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Κρίνουμε δύο μηχανισμούς που ο ένας εστιάζει στη συνοχή της Ευρώπης και ο άλλος στην οικονομική της ανάκαμψη. Η συνοχή έχει δύο μακροπρόθεσμους στόχους: την ισόρροπη ανάπτυξη, στηρίζοντας τις πιο αδύναμες περιοχές, και την αυτοδύναμη ανάπτυξη κάθε περιοχής, αξιοποιώντας τα χαρακτηριστικά και τις δυνατότητές της. Ο μηχανισμός ανάκαμψης σχεδιάστηκε για την ταχύτερη και πιο ευέλικτη αντιμετώπιση κρίσεων με δυο βραχυπρόθεσμους στόχους: την ανάκαμψη της οικονομίας μετά την πανδημική κρίση και την υποστήριξη της εφαρμογής των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων σε εθνικό επίπεδο.

Η πολιτική συνοχής μεταρρυθμίζεται ώστε να προσαρμόζεται στις εκάστοτε συνθήκες. Από το 2007 και μετά, μετατοπίστηκε από τις παραδοσιακές υποδομές. Οι πόροι για την κοινωνική συνοχή αυξήθηκαν, η ενίσχυση του ανθρώπινου κεφαλαίου απέκτησε πρωτεύουσα σημασία, όπως και η πράσινη και ψηφιακή μετάβαση. Η ανταγωνιστικότητα διατηρήθηκε ως προτεραιότητα, με έμφαση στην προσαρμογή των ΜΜΕ στις απαιτήσεις της μετάβασης, όπως και η κατεύθυνση των πόρων εκεί όπου χρειάζονται περισσότερο, αν και αυτό μπορεί να ανατραπεί στη συνέχεια, κατά την κατανομή των πόρων στα προγράμματα. Αν ήταν στο χέρι μου, θα πρότεινα η κατανομή να λαμβάνει υπόψη το επενδυτικό κενό κάθε περιφέρειας. Στο τρέχον ΕΣΠΑ οι πόροι συγκεντρώθηκαν σε λιγότερους στόχους, ενώ, τελευταία, το κέντρο βάρους μετατοπίστηκε προς την άμεση στήριξη των κρατών-μελών σε περιόδους έκτακτων αναγκών, γεγονός που, αν και απομάκρυνε την πολιτική συνοχής από τους αρχικούς της στόχους, απέτρεψε τη συρρίκνωση της ανάπτυξης και της απασχόλησης.

Και οι δυο μηχανισμοί συνδέονται στενά με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο – δηλαδή με το πλαίσιο αξιολόγησης των επιδόσεων των κρατών-μελών και της ευθυγράμμισής τους με τις ευρωπαϊκές κατευθύνσεις για τη βιώσιμη ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την κοινωνική συνοχή. Οι συστάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή στο πλαίσιο αυτό λαμβάνονται υπόψη κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των παρεμβάσεων και των δυο μηχανισμών. Το Ταμείο Ανάκαμψης είναι πιο άμεσα συνδεδεμένο με την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, τις οποίες ουσιαστικά καθοδηγεί, ενώ η πολιτική συνοχής λειτουργεί ως μηχανισμός πίεσης για την υλοποίησή τους. Να σημειώσω εδώ ότι για την ενίσχυση της πολιτικής συνοχής o Enrico Letta στη γνωστή έκθεσή του πρότεινε τη στρατηγική ενσωμάτωση εδαφικών παραμέτρων στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο.

Οι δύο μηχανισμοί επενδύουν σε ίδιους ή παρεμφερείς τομείς. Διαφέρουν στην προέλευση των πόρων -στον έναν έρχονται από τον προϋπολογισμό και στον άλλο από κοινό δανεισμό, στον υπολογισμό του εθνικού μεριδίου -στον ένα βασίζεται σε δεδομένα περιφέρειας και στον άλλο σε κριτήρια σε εθνικό επίπεδο, και στη διαχείριση -στον ένα είναι επιμερισμένη και στον άλλον κεντρική υπό αυστηρό χρονοδιάγραμμα και όρους. Η ενδιάμεση αξιολόγηση του Ταμείου Ανάκαμψης ανέδειξε προβλήματα όπως η δυσκολία εφαρμογής έως το 2026, οι επικαλύψεις, ο κίνδυνος αδιαφάνειας αλλά και ο κίνδυνος υπονόμευσης της συνοχής λόγω της συγκέντρωσης πόρων στις ανεπτυγμένες περιοχές, οι οποίες διαθέτουν πλεονέκτημα σε κρίσιμους τομείς.

Η ουσία είναι ότι οι δυο μηχανισμοί συνδέονται και συνεργάζονται, με την επέκταση της συνεργασίας να υπόσχεται βελτίωση της πολιτικής συνοχής. Oι αυστηροί όροι και το σφικτό χρονοδιάγραμμα θα επιταχύνουν την υλοποίηση, η χρήση κοινών εργαλείων θα ενισχύσει τις συνέργειες κ.λπ., ενώ η εταιρική σχέση θα μπορούσε να βελτιώσει τα αποτελέσματά του Ταμείου Ανάκαμψης σε αδύναμες περιοχές συμβάλλοντας στη δικαιότερη κατανομή των πόρων. Να θυμίσω ότι κατά την αναθεώρηση του Ταμείου, τα κράτη-μέλη είχαν την ευχέρεια μεταφοράς πόρων από το ΕΣΠΑ στο REPowerEU και, από εκεί, στα εθνικά Σχέδια Ανάκαμψης, για μεγαλύτερη ευελιξία, ανοίγοντας μια ύποπτη δίοδο για αποδυνάμωση της πολιτικής συνοχής. Το REPowerEU εγκρίθηκε για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία.

Η ΕΕ και τα κράτη-μέλη συμφωνούν σε πολλά: στη χρηματοδότηση της πολιτικής συνοχής με επαρκείς πόρους, στην επιμερισμένη διαχείριση και την εδαφική προσέγγιση, στις αρχές της αναθεώρησής της, όπως ευελιξία, τοπική προσαρμογή και απλούστευση, στις προτεραιότητες κ.λπ. Οι απόψεις διαφέρουν μόνο ως προς τη σύνδεση των προτεραιοτήτων με τις περιφερειακές ανάγκες και το βαθμό ευελιξίας και απλούστευσης. Προ έτους το αρμόδιο Συμβούλιο Υπουργών συμφώνησε ότι η συνοχή πρέπει να επικεντρώνεται στις αδύναμες περιοχές, τις περιοχές σε μετάβαση και τις περιοχές με σοβαρά φυσικά ή δημογραφικά μειονεκτήματα αλλά και να προσαρμόζεται στις αναδυόμενες προκλήσεις και σε έκτακτα γεγονότα χωρίς να χάνει τον μακροπρόθεσμο προσανατολισμό της. Κάλεσε δε την Επιτροπή να εξασφαλίσει τη συμπληρωματικότητα των δυο μηχανισμών και να αναπτύξει επιλογές για το δημογραφικό, τη μετανάστευση και τη μετάβαση, προσανατολίζοντας προς τα εκεί τις επενδύσεις. Στην ίδια κατεύθυνση κινήθηκε και η Ομάδα Ειδικών Υψηλού Επιπέδου που συγκρότησε η Επίτροπος Fereira.

Στο τραπέζι πέφτουν προτάσεις όπως η διατήρηση της αυτοτέλειας των δυο μηχανισμών, η αμοιβαία ενίσχυση και συνεργασία, η θέσπιση κοινών κανόνων και διαδικασιών ή και η συγχώνευση τους. Στην τελευταία περίπτωση το ερώτημα είναι ποιος μηχανισμός θα εισχωρήσει περισσότερο στον άλλο. Στο τραπέζι έπεσε και η επανάληψη του αμοιβαίου δανεισμού ή και η παράταση του Ταμείου Ανάκαμψης πέραν του 2026.

Τα δημοσιονομικά «σφιχτά» κράτη απορρίπτουν περαιτέρω αμοιβαιοποίηση του χρέους, είτε για την άμυνα, είτε για την πράσινη μετάβαση, κάτι που πρότεινε και ο Enrico Letta στην έκθεσή του, επισημαίνουν την ανάγκη εξυπηρέτησης του χρέους που έχει ήδη συναφθεί και προτάσσουν τη μείωση των ελλειμμάτων και τη συγκράτηση των δημοσίων δαπανών. Επιπλέον, επισημαίνουν την περιορισμένη ικανότητα απορρόφησης των πόρων και τις καθυστερήσεις στην εφαρμογή λόγω της υπερφόρτωσης των δημοσίων διοικήσεων από τους δυο μηχανισμούς. Στο πλαίσιο αυτό, πιέζουν για τον περιορισμό των πόρων και την ανακατεύθυνση τους στην αντιμετώπιση των αναδυόμενων προκλήσεων, με κίνδυνο παραδοσιακές πολιτικές, όπως η πολιτική συνοχής, είτε να εθνικοποιηθούν ή να υπο-χρηματοδοτηθούν και να ατονήσουν.

Τα κράτη συνοχής ζητούν πρόσθετους πόρους και πιο ευέλικτη διαχείριση, ενώ φοβούνται την αύξηση των δικαιούχων λόγω διεύρυνσης. Για την ομαλή ενσωμάτωση των νέων μελών ο Letta πρότεινε ένα μηχανισμό αλληλεγγύης χωρίς να διευκρινίσει αν θα χρηματοδοτηθεί από τους πόρους συνοχής. Πρόσθετους πόρους ζητούν κράτη-μέλη που πιέζονται από το μεταναστευτικό ή γειτνιάζουν με τη Ρωσία. Άλλα ζητούν νέους μηχανισμούς για την αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών αλλά όχι σε βάρος της συνοχής. Αρκετά αντιτίθενται στη φορολόγηση των εισαγόμενων προϊόντων με υψηλό ανθρακικό αποτύπωμα, η οποία προτάθηκε για να αποτραπεί η «διαρροή άνθρακα», δηλαδή η μεταφορά της παραγωγής σε τρίτες χώρες. Οι βιομήχανοι ανησυχούν ότι αυτό θα αυξήσει τις τιμές των πρώτων υλών, ενώ οι εισαγωγές ενδέχεται να συνοδεύονται από αμφιλεγόμενα πιστοποιητικά.

Στα δικά μας τώρα. Η Ελλάδα, μεταπολιτευτικά, πέρασε από μια φάση δημοσιονομικής εκτροπής στη σταθεροποίηση για την ένταξή της στην Ευρωζώνη, χωρίς όμως να αποτρέψει τη συσσώρευση υψηλών ελλειμμάτων και χρέους, με αποκορύφωμα την προσφυγή σε διεθνή βοήθεια όταν ξέσπασε η οικονομική κρίση. Οι εξελίξεις αυτές ανέδειξαν την ανάγκη για συνεχή πρόοδο στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και τη δημοσιονομική σταθερότητα, κάτι που γίνεται σήμερα και αναγνωρίζεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Ωστόσο, παρά τη συμβολή του μηχανισμού ανάκαμψης στον οικονομικό μετασχηματισμό της χώρας, όπως επισημαίνει και η 9η έκθεση για τη συνοχή, η οικονομία εξακολουθεί να αντιμετωπίζει προβλήματα παραγωγικότητας, αξιοποίησης των τεχνολογιών, οικονομικής διαφοροποίησης και διοικητικής ικανότητας τα οποία οξύνουν τις περιφερειακές ανισότητες. Η ουσία είναι ότι η χώρα εξακολουθεί να χρειάζεται δομικές μεταρρυθμίσεις, μακροπρόθεσμο σχέδιο που συνδυάζει ανάπτυξη, σταθερότητα και κοινωνική δικαιοσύνη και συνεχή ροή κεφαλαίων. Το ΕΣΠΑ και το Ταμείο Ανάκαμψης κατανέμουν στην τρέχουσα προγραμματική περίοδο 39 δισ. επιχορηγήσεων και 18 δισ. δανείων σε έναν συνδυασμό επενδύσεων με την ίδια στρατηγική κατεύθυνση, με παραπλήσιους στόχους και προτεραιότητες και με σχεδόν ίδια οικονομική βαρύτητα. Η συμπληρωματικότητα αυτή επιβάλλει διαχωρισμό με κριτήρια όπως η διάρκεια, το είδος, η γεωγραφική και τομεακή διάσταση των επενδύσεων ώστε να βελτιωθεί η συνέργεια και να μεγιστοποιηθεί ο αντίκτυπος των επενδύσεων. Άλλοι λόγοι επιβάλλουν τη θέσπιση αυστηρότερων κριτηρίων και αξιολογήσεων βιωσιμότητας των έργων, αποδίδοντας μεγαλύτερη έμφαση στο μελλοντικό κόστος λειτουργίας και συντήρησής τους.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα υποβάλει την πρότασή της μέχρι την 1η Ιουλίου 2025. Θα ακολουθήσει μια μακρά περίοδος διαβουλεύσεων (2025-2026). Η συμφωνία πρέπει να επιτευχθεί μέχρι το τέλος του 2026, ώστε να εγκριθεί ο επόμενος προϋπολογισμός, να θεσπιστεί η νομοθεσία και να προετοιμαστούν τα προγράμματα μέσα στο 2027 για να αρχίσει η εφαρμογή το 2028. Η χαμηλή πτήση της οικονομικής ανάπτυξης, η ανάγκη εύρεσης νέων πόρων και το σύνθετο πλαίσιο κοινών προκλήσεων και διαφορετικών προτεραιοτήτων δημιουργούν ένα βαρύ διαπραγματευτικό περιβάλλον που δεν προμηνύει εύκολο συμβιβασμό.

Κανείς δεν γνωρίζει σήμερα τι θα συμβεί αφού οι διεθνείς εξελίξεις θολώνουν τη μεγάλη εικόνα. Η ουσία είναι ότι όσο η Αμερική αλλάζει εμπορικό, κλιματικό και αμυντικό δόγμα και η Κίνα συντηρεί την ανάπτυξη και τον αθέμιτο ανταγωνισμό εκδίδοντας ομόλογα, η Ευρώπη διαβάζει εκθέσεις και παλινδρομεί ανάμεσα στις δημοσιονομικές πιέσεις, στις συνέπειες των παλαιών και των νέων προκλήσεων και στους φιλόδοξους στόχους οι οποίοι απαιτούν γρήγορες αποφάσεις και τεράστιες επενδύσεις. Αναφέρομαι στην τριπλή μετάβαση -δίκαιη, πράσινη και ψηφιακή, η επόμενη διεύρυνση και η στρατηγική αυτονομία και ασφάλεια.

Στις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές 2024-2029 της νέας Επιτροπής, η Πρόεδρος αφού τόνισε την ανάγκη δομικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων σε στρατηγικές τεχνολογίες, στη βιομηχανία και στο ανθρώπινο κεφάλαιο, ανήγγειλε μια νέα «ευρωπαϊκή στρατηγική ευημερίας» με προτεραιότητες που είτε μοιάζουν αντικρουόμενες, όπως η ταχύτερη πράσινη μετάβαση και η μείωση της ενεργειακής εξάρτησης και των τιμών, είτε απαιτούν πρόσθετους πόρους, όπως η δημιουργία Αμυντικής Ένωσης και η ενίσχυση του κοινωνικού κράτους, είτε επιβάλλουν ριζικές αλλαγές της Ενιαίας Αγοράς. Μια δύσκολη άσκηση, εάν ληφθούν υπόψη οι διαφορετικές δημοσιονομικές δυνατότητες των κρατών-μελών, η πολυπλοκότητα και ο κατακερματισμός των εθνικών νομικών συστημάτων, ζητήματα τα οποία ανέδειξε ο Enrico Letta στη έκθεσή του. Για το θέμα της ανταγωνιστικότητας, ο Mario Draghi, στη δική του έκθεση, ανέδειξε την εξασθένιση στην παραγωγικότητα, το κατά κεφαλή εισόδημα και την τεχνολογία, κάλεσε τις ηγεσίες να αναγνωρίσουν την ανάγκη ριζικής αλλαγής πολιτικής και τρόπου διαχείρισης των κρίσεων και πρότεινε ένα νέο ευέλικτο πλαίσιο ανταγωνισμού και επενδύσεις ύψους 800 δισ. ευρώ το χρόνο με αμοιβαιοποίηση νέου χρέους, θέτοντας το τρίλημμα: «ή διάλυση, ή παράλυση ή ολοκλήρωση».

Συμπερασματικά, για να «σωθεί» η πολιτική συνοχής θα χρειαστεί μια συναστρία πολλών παραγόντων για την εξισορρόπηση συμφερόντων μέσω σκληρών διαπραγματεύσεων, δεδομένου ότι χωρίς ομοφωνία δεν θα υπάρξει συμφωνία. Είναι πάντως σημαντικό ότι για πρώτη φορά η πολιτική συνοχής εμπίπτει σε χαρτοφυλάκιο εκτελεστικού αντιπροέδρου. Θα ήθελα να κλείσω με μια πρόταση. Όπως γνωρίζετε, κατά την κατανομή στα κράτη-μέλη των πόρων συνοχής 2021-2027, πέραν του ΑΕΠ χρησιμοποιήθηκαν και νέοι δείκτες όπως η ανεργία των νέων και η κλιματική αλλαγή. Η Ελλάδα έχει κάθε λόγο να προτείνει τον εμπλουτισμό των δεικτών αυτών ώστε να διασφαλίσει ένα ελάχιστο ύψος επενδύσεων, όπως πρότεινε και ο Draghi, αλλά και να αποσπάσει μεγαλύτερο μερίδιο από μια μικρότερη πίτα. Τα κριτήρια που προτείνω, τα οποία ασφαλώς και θα συνδέονται με μεταρρυθμίσεις, είναι το επίπεδο των επενδύσεων ως ποσοστό του ΑΕΠ, η κλαδική εξάρτηση, το ύψος του δημοσίου χρέους, το ύψος των μισθών, το ύψος των δαπανών του ασφαλιστικού, οι περιφερειακές ανισότητες και η κατάσταση των εγχώριων κεφαλαιαγορών. Ένα παράδειγμα: Ας δούμε το κριτήριο της κλαδικής εξάρτησης. Εν προκειμένω ο τουρισμός και οι κατασκευές. Για να ανακάμψουν οι τομείς αυτοί χρειάστηκαν περισσότεροι πόροι, οι οποίοι αφαιρέθηκαν από άλλους τομείς με αποτέλεσμα να μην επιτυγχάνεται η μακροπρόθεσμη διαφοροποίηση της οικονομίας.

Κλείνοντας, πιστεύω ότι η Ευρώπη πράγματι έχει μπροστά της τις τρεις επιλογές που παρουσίασε ο Draghi – διάλυση, παράλυση ή ολοκλήρωση. Η ενότητα και η αποφασιστικότητα θα καθορίσουν την πορεία της προς το μέλλον. Θέλω να είμαι αισιόδοξος, αφού και η ιστορία έχει δείξει ότι με αυτά τα δυο στοιχεία η Ευρώπη μπορεί να ξεπεράσει κάθε εμπόδιο και να γράψει ένα νέο κεφάλαιο ανάπτυξης και συνοχής. Στο πλαίσιο αυτό, η Ελλάδα, με συνεργασία και σωστές επιλογές, μπορεί να αξιοποιεί κάθε ευκαιρία για να ενισχύει τη μακροπρόθεσμη προοπτική της, με λιγότερες ανισότητες και περισσότερη συνοχή.