Tεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας_Τα προβλήματα των δημοσίων έργων

Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας

Τα προβλήματα των δημοσίων έργων

Τετάρτη 27 Ιουνίου 2007

ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Το Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομίας συντονίζει και υποστηρίζει συστηματικά την αποτελεσματική και ορθολογική διαχείριση των πόρων που επενδύονται, είτε αυτοί είναι δημόσιοι -εθνικοί ή κοινοτικοί-, είτε ιδιωτικοί, στο πλαίσιο της αναπτυξιακής προσπάθειας της χώρας. Η προσπάθεια αξιοποίησης της κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής, μέσω των Διαρθρωτικών Ταμείων και Προγραμμάτων, με στόχο την πραγματική σύγκλιση με τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο συνδέεται με παρεμβάσεις σε κάθε σχεδόν τομέα της οικονομικής και κοινωνικής ζωής. Η Ευρωπαϊκή Ένωση χρηματοδοτεί τον εκσυγχρονισμό των υποδομών της χώρας μας, την αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού της, την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας. Χρηματοδοτεί έργα σε ποικίλους τομείς, όπως τις οδικές και σιδηροδρομικές υποδομές, την αστική ανάπτυξη, λιμάνια και αεροδρόμια, δίκτυα φυσικού αερίου και ενεργειακές υποδομές, περιβαλλοντικές υποδομές αλλά και υποδομές πολιτισμού, εκπαίδευσης, γεωργικές επενδύσεις και υποδομές, επιχειρηματικές πρωτοβουλίες, εξοπλισµό, δικτυώσεις και νέες τεχνολογίες.

Για τo Γ΄ΚΠΣ, χρηματοδοτείται από την Κοινότητα με 22,7 δισεκατομμύρια Ευρώ Κοινοτικών πόρων από τα Διαρθρωτικά Ταμεία, με 3,3 δισεκατομμύρια Ευρώ περίπου από το Ταμείο Συνοχής, καθώς και με δάνεια και εγγυήσεις από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων. Το ΚΠΣ χρηματοδοτεί πάνω από 23,000 έργα με πάνω από 130,000 υπο-έργα σε όλη τη χώρα. Ο δε προϋπολογισμός τους ποικίλλει από μερικές χιλιάδες Ευρώ σε δισεκατομμύρια Ευρώ.

Είναι προφανές ότι χρειάζονται κριτήρια για την επιλογή των έργων ώστε όλα αυτά μαζί να συνεργούν με συγκεκριμένες στρατηγικές και να εξυπηρετούν ευρύτερους αναπτυξιακούς στόχους. Χρειάζονται κριτήρια για τους φορείς που υλοποιούν τα έργα αυτά. Χρειάζονται όροι για τη διαχείρισή τους.

Επειδή υπήρξαν και αναφορές στα πρόστιμα που έχει επιβάλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συγχρηματοδοτούμενα δημόσια έργα, θα κάνω και σχετική παρέμβαση: Τα πρόστιμα δεν οφείλονταν στη διαχείριση. Ακόμα και αν γίνει αποδεκτό ότι το σύστημα διαχείρισης έχει ένα γραφειοκρατικό βάρος, σίγουρα δεν ήταν αυτό το πρόβλημα στις περιπτώσεις αυτές.

Το 2004 παρελήφθη ένα βεβαρυμένο και προβληματικό παρελθόν στη διαχείριση των Κοινοτικών πόρων εν μέσω όλο και αυξανόμενων απαιτήσεων από την Ευρωπαϊκή Ένωση και με δυσβάστακτη επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού με περικοπές δαπανών και πρόστιμα. Πολύ πριν από την τυπική έναρξη της περιόδου (1.1.2000) είχε γίνει σαφές ότι το Γ΄ΚΠΣ θα υλοποιήτο σε ένα εντελώς διαφορετικό θεσμικό περιβάλλον σε σχέση με τα δυο προηγούμενα γεγονός που επέβαλε θεμελιώδεις αλλαγές στο θεσμικό πλαίσιο (οι Κανονισμοί ανακοινώθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το Μάρτιο του 1998 και θεσπίστηκαν τον Ιούνιο του 1999). Οι αλλαγές αυτές απαιτούσαν συνολική παρέμβαση στο διοικητικό μηχανισμό της χώρας και διορατικότητα στο σχεδιασμό του νέου Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου (ΣΔΕ) και του Συστήματος Παραγωγής Δημοσίων Έργων (ΣΠΔΕ). Η παρέμβαση απαιτούσε διάχυση σε όλους τους εμπλεκόμενους φορείς των νέων διαχειριστικών απαιτήσεων και συστηματική προετοιμασία τους.

Το Σύστημα Παραγωγής Δημοσίων Έργων

Η Ε.Ε. ήδη από το Β’ ΚΠΣ, είχε κατ’ επανάληψη επισημάνει σωρεία αδυναμιών και παραλείψεων τόσο στο θεσμικό πλαίσιο παραγωγής δημοσίων έργων όσο και στην οργάνωση της διαχείρισης και της υλοποίησής τους.

Παρά τις επανειλημμένες σχετικές επισημάνσεις και υποδείξεις της Ε.Ε., και παρά το ότι οι Ελληνικές Αρχές είχαν δεσμευθεί για την εναρμόνιση του νομοθετικού πλαισίου και τις εφαρμοζόμενες πρακτικές με το κοινοτικό δίκαιο, η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ δεν προχώρησε έγκαιρα στη λήψη των απαραίτητων μέτρων. Έτσι, η έλλειψη από την αρχή του Γ’ ΚΠΣ ενός οργανωμένου νομοθετικού πλαισίου παραγωγής δημοσίων έργων, σύμφωνου με τα Κοινοτικά δεδομένα αλλά και η αδυναμία της κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ να πάρει μέτρα, αποτέλεσαν και την κύρια αιτία της μετέπειτα ορατής και άμεσης απειλής της Επιτροπής για αναστολή των χρηματοδοτήσεων και του γνωστού προστίμου των 518 εκ. € που επιβλήθηκε το 2005.

Το παρακάτω απόσπασμα από συνέντευξη που παρεχώρησε το 1998 ο Γενικός Διευθυντής Περιφερειακών Πολιτικών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κ. Eneko Landaburu είναι αποκαλυπτικό για το πόσο έγκαιρα είχε προειδοποιήσει η Ε.Ε.

«Η βελτίωση των συνθηκών παραγωγής των δημοσίων έργων στην Ελλάδα, μικρών και μεγάλων, αποτέλεσε και συνεχίζει να αποτελεί προϋπόθεση για την αξιοποίηση των κοινοτικών κονδυλίων. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή την εποχή της έγκρισης του 2ου ΚΠΣ σημείωσε με ικανοποίηση την δέσμευση της ελληνικής κυβέρνησης να προχωρήσει σε μια ριζική αναμόρφωση του ΣΠΔΕ. Έκτοτε συνέδραμε με κάθε τρόπο τις Ελληνικές αρχές στην προσπάθεια τους αυτή. Οι δυο βασικοί στόχοι της αναμόρφωσης αυτής ήταν και είναι ο περιορισμός των υπερβάσεων των προϋπολογισμών των έργων και η εξασφάλιση της ποιότητάς τους. Ένα σύνολο μέτρων έχουν ήδη ληφθεί προς την κατεύθυνση αυτή. Σημειώνω επιλεκτικά την τροποποίηση του Ν. 1418/84 και των συναφών ΠΔ, πράγμα που κατέστησε σαφές ότι δεν επιτρέπεται πλέον η τροποποίηση του φυσικού και οικονομικού αντικειμένου των έργων μετά την ανάθεσή τους, καθώς και την πρόσληψη του διεθνούς Συμβούλου ΕΣΠΕΛ ο οποίος διενεργεί ελέγχους ποιότητας στα συγχρηματοδοτούμενα από την Ευρωπαϊκή Ένωση έργα. Πιστεύω ότι τα μέτρα που έχουν ληφθεί ως προς τα δύο αυτά θέματα μπορούν προς το παρόν να θεωρηθούν επαρκή. Τα προβλήματα τώρα είναι δύο.

Το πρώτο, είναι η τήρηση από μέρους των φορέων εκτέλεσης των έργων των νέων διατάξεων ως προς τις υπερβάσεις των προϋπολογισμών. [..] Οι υπηρεσίες μου βεβαίως θα παρακολουθήσουν το θέμα από πολύ κοντά, διότι όπως έχει τονίσει η Επίτροπος κα Monica WULF-MATHIES και είχα και εγώ την ευκαιρία να επαναλάβω πρόσφατα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν θα δεχθεί να συγχρηματοδοτήσει δαπάνες υπερβάσεων που θα έχουν γίνει κατά παράβαση του νέου θεσμικού πλαισίου. Επειδή δε πλησιάζουμε στο τέλος της περιόδου του 2ου Πακέτου είναι φανερό ότι οι έλεγχοι από μέρους των υπηρεσιών της Επιτροπής που παρακολουθούν την υλοποίηση των προγραμμάτων θα ενταθούν και θα συστηματοποιηθούν.

Σε ότι αφορά το θέμα της ποιότητας των έργων η Ε.Ε. επιδοκιμάζει την πρωτοβουλία της ελληνικής κυβέρνησης να εγκαθιδρύσει έναν ανεξάρτητο εξωτερικό έλεγχο πράγμα που «ταρακούνησε τα νερά». Οι μέχρι τώρα διαπιστώσεις δείχνουν ότι κάτι τέτοιο ήταν αναγκαίο. Αυτό που έχει τώρα σημασία είναι η συνέχεια που θα δοθεί στην διαπίστωση αυτή. Είμαι, εντούτοις, υποχρεωμένος να πω ότι η Ε.Ε. δε θα συγχρηματοδοτήσει δαπάνες έργων που παρουσιάζουν προβλήματα ποιότητας ούτε βεβαίως τις δαπάνες αποκατάστασης των έργων αυτών. Θέλω να πιστεύω ότι δεν θα φθάσουμε εκεί. Η αποφασιστικότητα των ελληνικών αρχών ως προς την επιβολή κυρώσεων στους υπεύθυνους για τα διαπιστούμενα προβλήματα ποιότητας με καθιστά αισιόδοξο.»

Οι βασικές αδυναμίες που χαρακτήριζαν το Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου του Γ’ ΚΠΣ κατά τα πρώτα έτη υλοποίησής του και μέχρι το Μάρτιο του 2004 εστιάζονταν κυρίως στο θεσμικό πλαίσιο υλοποίησης των δημοσίων έργων και επηρέασαν αρνητικά όχι μόνο την ποιότητα των έργων αλλά και την οικονομική εξέλιξη του ΚΠΣ.

Ωστόσο, ελάχιστη ήταν η πρόοδος που είχε επιτευχθεί έως το Μάρτιο του 2004 με αποτέλεσμα το ΣΠΔΕ, σχεδόν στο σύνολό του, να βρίσκεται εκτός Κοινοτικής νομιμότητας.

Οι βασικότερες αιτίες των προβλημάτων του ΣΠΔΕ:

1. Οι πολύχρονες καθυστερήσεις στην εναρμόνιση του εθνικού δικαίου με το Κοινοτικό.

Το θέμα αφορά στην τήρηση των Οδηγιών της Ε.Ε. για την υλοποίηση έργων και προμήθειών που δημοπρατεί και αναθέτει το Ελληνικό Δημόσιο. Το ελληνικό εθνικό δίκαιο εναρμονιζόταν με μεγάλες καθυστερήσεις με το Κοινοτικό Δίκαιο. Ακόμα και όταν αυτό γινόταν, διαπιστώθηκε ότι οι Αναθέτουσες Αρχές αγνοούσαν τις νέες συνθήκες και τους κανόνες ανταγωνισμού και προχωρούσαν στην υλοποίηση των έργων εφαρμόζοντας πρακτικές που πολύ απείχαν από μία ουσιαστική εναρμόνιση. Οι «παραβιάσεις» στον τομέα αυτό ήταν γνωστές και είχαν επισημανθεί ήδη από το Β’ ΚΠΣ. Η αναδρομική εφαρμογή των Οδηγιών για τα θέματα αυτά επέφερε δημοσιονομικές διορθώσεις με αποτέλεσμα την επιβάρυνση του εθνικού προϋπολογισμού με εκατοντάδες εκατ.€ (π.χ. μη επιλέξιμες συμπληρωματικές συμβάσεις).

Η οδηγία 92/50 ενσωματώθηκε στο Ελληνικό Δίκαιο με το Π.Δ. 346/98 δηλαδή πέντε (5) χρόνια μετά την υποχρέωση εφαρμογής της. Το ΠΔ 346/98 τροποποιήθηκε από το ΠΔ 18/2000 σε συμμόρφωση προς τις διατάξεις της Οδηγίας 97/52/ΕΚ της 13ης Οκτωβρίου 1997. Για τις αναθέσεις υπηρεσιών (μελέτες) η ενσωμάτωση έγινε δέκα (10) χρόνια μετά με ένα προβληματικό Νόμο (Ν.3164/2003).

Η οδηγία 93/37 ενσωματώθηκε στο Ελληνικό Δίκαιο με το ΠΔ 334/2000, δηλαδή επτά (7) χρόνια μετά την υποχρεωτική της εφαρμογή.

Η οδηγία 93/38 που ειδικά η Ελλάδα και η Πορτογαλία είχαν υποχρέωση εφαρμογής από 1-1-1998 (και κατά συνέπεια υπήρχε αρκετός χρόνος για να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές) ενσωματώθηκε στο Ελληνικό δίκαιο με το Π.Δ. 54/2000, δηλαδή τρία (3) χρόνια μετά την λήξη της μεταβατικής περιόδου.

2. Η εσφαλμένη μεταφορά του Κοινοτικού δικαίου στο Ελληνικό όταν τελικά εναρμονίστηκε.

Σε ορισμένες περιπτώσεις το Κοινοτικό δίκαιο προέβλεπε ρητά το αντίθετο από αυτό που προέβλεπε ο υποθετικά εναρμονισμένος ελληνικός νόμος. Κλασική περίπτωση είναι η απόρριψη των χαμηλών προσφορών με την εφαρμογή του Μαθηματικού Τύπου (Ν. 2576/98).

Αυτός ο λόγος, μαζί με τα επί έλασσον, δηλ. τα προβλήματα στις τροποποιήσεις των συμβάσεων, ήταν ΤΑ ΚΥΡΙΑ ΑΙΤΙΑ ΤΟΥ ΠΡΟΣΤΙΜΟΥ ΠΟΥ ΕΠΙΒΛΗΘΗΚΕ ΤΟ 2005 ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΣΤΑ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΡΓΑ ΠΟΥ ΕΙΧΑΝ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΘΕΙ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2000-2004.

Από το 1993 το Κοινοτικό Δίκαιο προβλέπει ότι πριν απορριφθεί μία προσφορά θα πρέπει να κληθεί ο προσφέρων να την αιτιολογήσει με όποιο πρόσφορο μέσο θεωρεί. Ο Νόμος 2576/98 στον οποίο βασιζόταν στη συντριπτική της πλειοψηφία η διαδικασία ανάθεσης δημοσίων έργων, δεν προέβλεπε κάτι τέτοιο.

Η εφαρμογή του μαθηματικού τύπου και κυρίως η απόρριψη των υπερβολικά χαμηλών προσφορών χωρίς οι Αναθέτουσες Αρχές να ζητούν αιτιολόγηση για αυτές ή να ζητούν αιτιολογήσεις με περιορισμούς (σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 30 της οδηγίας 93/37), αποτελεί παράβαση του Κοινοτικού Δικαίου επί της αρχής. Αυτό το συμπέρασμα ήταν αποδεκτό τόσο από πλευράς υπηρεσιών της Επιτροπής όσο και από τις Ελληνικές αρχές. Σύμφωνα με την Ε.Ε. η μη κλήση για αιτιολόγηση ενδέχεται να έχει ενσωματωμένο σφάλμα (μη δυνάμενο να προσδιοριστεί) δεδομένου ότι κάποιοι από τους αποκλεισθέντες ίσως να ήταν σε θέση να αιτιολογήσουν την χαμηλότερη προσφορά τους.

Για τις διαδικασίες ανάθεσης όλων αυτών των συμβάσεων η Ε.Ε. ζήτησε έλεγχο και στη συνέχεια επιβολή δημοσιονομικής διόρθωσης (πρόστιμο), με αποτέλεσμα τα παρουσιαζόμενα τον Μάρτιο του 2004 ποσοστά απορρόφησης να μειωθούν δραματικά. Η νέα διακυβέρνηση επέλυσε το πρόβλημα με την άμεση θέσπιση του Νόμου Ν. 3263/2004 (ανάθεση δημοσίων έργων με το μειοδοτικό σύστημα).

Και αυτά για να μη μιλήσουμε, για άλλα πορίσματα-ΚΟΛΑΦΟ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που έδειχναν ‘στημένες’ προσφορές, με διαφορές μεταξύ θεωρητικά ανεξάρτητων προσφορών στο 0,5% ή στο 1%….

Το ΤΕΕ τα γνωρίζει όλα αυτά πολύ καλά.

3. Οι ελλιπείς μελέτες.

Η παραγωγή των δημοσίων έργων βασίζονταν πολλές φορές δυστυχώς σε αυθαίρετες ή επιεικώς ανυπόστατες εκτιμήσεις του φυσικού και οικονομικού αντικειμένου του χρησιμοποιώντας ελλιπείς, ανεπίκαιρες ή και ανύπαρκτες στην ουσία μελέτες.

Ο Νόμος 716/77 για την ανάθεση των μελετών τεχνικών έργων σε συνδυασμό με το Π.Δ. 194/77 (κριτήρια ανάθεσης) και το ΠΔ 696 (αμοιβές μηχανικών) δεν ήταν συμβατός με την οδηγία 92/50 καθώς ήταν Νόμος που προϋπήρχε της ένταξης της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση το 1981!

Επίσης, ο τρόπος με τον οποί ΕΦΑΡΜΟΣΤΗΚΕ ΤΕΛΙΚΑ ο Νόμος αυτός οδήγησε στα γνωστά φαινόμενα των υπερβολικών αυξήσεων της αμοιβής μελετών όπου η τελική αμοιβή ήταν πολλαπλάσια του αρχικού προϋπολογισμού (υπήρξε μελέτη που κόστισε 70 φορές περισσότερο από το ποσό της αρχικής ανάθεσης).

Ακόμα και αν κανείς αποδεχόταν ότι λόγω υποεκτίμησης γινόταν αυτό και ότι το τελικό κόστος της μελέτης ήταν εύλογο (που δεν είναι δυνατό να ίσχυε πάντοτε βέβαια…), είναι κατανοητό ότι αυτές οι πρακτικές οδήγησαν σε μια καταρράκωση της αξιοπιστίας της παραγωγής των δημοσίων έργων ως προς την Ε.Ε.

Και αυτό το πληρώσαμε με πρόστιμα. Η Ε.Ε. από ένα σημείο και πέραν, δεν άκουγε άλλα επιχειρήματα. Δεν την ενδιέφερε η επιχειρηματολογία. Δεν μπορούσε να εξετάσει ένα-ένα έργο για να δει αν οι 500% ή 600% αυξήσεις ήταν ή δεν ήταν εύλογες. Δηλώναμε στην Ε.Ε. ένα ποσό και ποτέ μα ποτέ, (μα ούτε μια φορά? Μας ρωτούσαν!), το ποσό αυτό δεν ανταποκρινόταν στην πραγματικότητα.

Άλλα δηλώνονταν, άλλα απολογίζονταν. Έτσι έφτασε ο κόμπος στο χτένι. Δεν θα παίρναμε πάντα παρατάσεις. Ήταν αναμενόμενο, αργά ή γρήγορα. Και πολύ κράτησε, μάλιστα.

Επίσης, σπάνια ακολουθείτο η ορθή αλληλουχία εκπόνησης των μελετών ανάλογα με το είδος του έργου (πχ. τα συμπεράσματα της ΜΠΕ δεν ενσωματώνονταν στην κύρια μελέτη του έργου επειδή δεν ήταν διαθέσιμα την κατάλληλη χρονική στιγμή). Οι δε διαδικασίες παρακολούθησης των μελετών ήταν ανύπαρκτες : ουσιαστικά ο μελετητής εκπονούσε τη μελέτη χωρίς, κατά κανόνα, η αρμόδια υπηρεσία να είναι σε θέση να κρίνει το παραδοτέο με αποτέλεσμα οι τροποποιήσεις, κατά την εκτέλεση του έργου, λόγω σφαλμάτων προμέτρησης της μελέτης να είναι συνεχείς και ευρείας κλίμακας.

Η προηγούμενη διακυβέρνηση είχε δεσμευτεί για την αλλαγή του Νόμου κάτι το οποίο έγινε με τον Ν.3164/2003. Και στο συγκεκριμένο όμως Νόμο υπήρχαν σημεία μη εναρμόνισης με το Κοινοτικό δίκαιο. Τώρα έχει ψηφιστεί πλέον ο Νόμος 3316/05 ο οποίος αποτελεί το νέο νόμο για τις συμβάσεις μελετών και συναφών υπηρεσιών με τον οποίο εναρμονίστηκε η Ελληνική Νομοθεσία με τις νέες οδηγίες 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ.

4. Οι υπερβάσεις των προϋπολογισμών των έργων με τη μέθοδο των συμπληρωματικών συμβάσεων.

Το ακόλουθο απόσπασμα από την επιστολή που το 2002 ο τότε Επίτροπος κύριος Michel Barnier είχε αποστείλει στον τότε Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών είναι χαρακτηριστικό :

«…Πρόσφατοι έλεγχοι στο Ταμείο Συνοχής έδειξαν ότι σε κάθε έργο που ελέγχθηκε η δημοπράτηση των δημοσίων έργων έγινε με ελλιπείς μελέτες. Οι αναλυτικές μελέτες γίνονται μετά την υπογραφή της σύμβασης και την εκκίνηση των εργασιών. Ως αποτέλεσμα, η σύναψη μίας σύμβαση δεν είναι το τέλος μίας διαδικασίας.. Είναι η έναρξη διαπραγματεύσεων με τους εργολήπτες που οδηγεί σε απευθείας ανάθεση σημαντικής πρόσθετης χρηματοδότησης χωρίς ανοικτό διαγωνισμό, ή σε αποδοχή σημαντικής μείωσης των ποσοτήτων των εργασιών των έργων χωρίς να αναθεωρούνται αντίστοιχα οι οικονομικοί όροι της σύμβασης……. …Οι Ελληνικές αρχές θα πρέπει να αναλάβουν δράση για την εξάλειψη των αδυναμιών … θα πρέπει να αφαιρέσουν από τις δηλωθείσες στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή δαπάνες, κάθε δαπάνη που οφείλεται σε τέτοιες τροποποιήσεις τόσο από το Ταμείο Συνοχής, όσο και από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης. Το ίδιο ισχύει και για τις τελικές δηλώσεις δαπανών του ΕΤΠΑ για την περίοδο 1994-1999 (Β΄ΚΠΣ).»

Παρ’όλα αυτά ο ανάδοχος κατοχύρωνε τη συμπληρωματική σύμβαση αμέσως μετά την ανάθεση της αρχικής και χωρίς πολλές διατυπώσεις.

Με τη φόρα που είχε πάρει το σύστημα, ο ανάδοχος, πολλές φορές, απαιτούσε και επετύγχανε αλλαγές ακόμα και των μελετών που δεν ήταν λανθασμένες. Τα παραδείγματα είναι αναρίθμητα. Υπάρχουν εργολαβίες για τις οποίες έχουν υπογραφεί επτά (7) συμπληρωματικές συμβάσεις. Στο έργο της σήραγγας Καλλίδρομου (ΟΣΕ-ΕΡΓΟΣΕ) με την αρχική σύμβαση υλοποιήθηκε το 25% περίπου του έργου που ανατέθηκε. Άλλο πλήγμα στην αξιοπιστία.

5. Η συχνή αλλαγή του σχεδιασμού των έργων κατά τη διάρκεια κατασκευής τους.

6. Το περιεχόμενο και η διαχείριση των συμβάσεων. – χρήση των «επί έλασσον δαπανών».

Πρόκειται για τη χρήση των ποσών που περισσεύουν από τις εργασίες που τελικά δεν πρόκειται εκτελεστούν (επί έλασσον) προκειμένου να καλυφθούν τα ποσά πρόσθετων εργασιών (νέων κατηγοριών ή μεγαλύτερων ποσοτήτων που προκύπτουν από τις αλλαγές της μελέτης) στο πλαίσιο του συνολικού συμβατικού τιμήματος. Πράγματι, μοιάζει εκ πρώτης όψεως αθώο και απόλυτα λογικό, στο πλαίσιο μιας σύμβασης να έχει η αρμόδια υπηρεσία τη δυνατότητα να χρησιμοποιεί τα κονδύλια που περισσεύουν από μία κατηγορία εργασιών για μία άλλη, στο πλαίσιο του συνολικού συμβατικού τιμήματος. Όμως, η εφαρμογή της δυνατότητας αυτής από τις αρμόδιες υπηρεσίες στην πράξη λειτούργησε σε βάρος του έργου αφού επί της ουσίας οδήγησε είτε σε έργα με ουσιωδώς τροποποιημένο φυσικό αντικείμενο είτε σε μη ολοκληρωμένα έργα. Περικόπτοντας αναγκαίες εργασίες που απαιτούνταν για να ολοκληρωθεί το έργο και αυξάνοντας άλλες είχε σαν αποτέλεσμα ο εργολάβος με την ολοκλήρωση της σύμβασης να παραδίδει το έργο στη μέση ή με κρίσιμα τμήματά του να μην έχουν κατασκευαστεί. Σε πληθώρα περιπτώσεων οι εργασίες που περικόπτονταν εμφανίζονταν σε μία νέα σύμβαση. Παράδειγμα τέτοιων συμβάσεων είναι οι λεγόμενες «σκούπες» δηλαδή τα ανεκτέλεστα τμήματα διαφόρων συμβάσεων τα οποία συγκεντρώνονταν για να αποτελέσουν μία νέα σύμβαση.

Το θέμα αυτό είχε τεθεί ήδη από το Β’ΚΠΣ και έτυχε τότε μιας ικανοποιητικής ρύθμισης με το Π.Δ. 402/96 το οποίο επί της ουσίας απαγόρευε τη χρήση επί «έλασσον δαπανών». Στη συνέχεια υπογράφτηκε το Π.Δ. 210/97, το οποίο έδινε τη δυνατότητα χρήσης επί «έλασσον δαπανών» για άλλες εργασίες, στις περιπτώσεις έργων δυσχερούς προμέτρησης.

Με το Νόμο 2940/01 καταργήθηκε το Π.Δ. 402/96 και υιοθετήθηκε η εκ διαμέτρου αντίθετη άποψη δίνοντας τη δυνατότητα αλλοίωσης του ανταγωνισμού με τη χωρίς περιορισμό χρήση των «επί έλασσον δαπανών» (επιστολή ΓΔ REGIO CAD 110155 / 30-7-2003). Ο Νόμος αυτός, χωρίς σαφείς προϋποθέσεις, έδινε την ευχέρεια στους φορείς να κάνουν αλόγιστη χρήση των επί έλασσον δαπανών και, άρα, να καταλήγουν σε εκτέλεση έργου σημαντικά τροποποιημένου από αυτό που περιγραφόταν στη διακήρυξη του διαγωνισμού ή ακόμα και σε μη ολοκληρωμένα έργα. Οι υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ερμήνευσαν την πρακτική αυτή κατά περίπτωση ως ακολούθως:

θεωρούσαν ότι ο ανάδοχος παραβίαζε τη σύμβαση γιατί δεν παρέδιδε το αντικείμενο που περιγραφόταν σε αυτήν και ότι η αρμόδια υπηρεσία δεν του επέβαλε τις ποινές που προβλέπονται.
θεωρούσαν το αποτέλεσμα αυτό ως μείωση του φυσικού αντικειμένου των συμβάσεων.
θεωρούσαν στις περιπτώσεις σημαντικών αλλαγών ότι αυτό που εκτελέστηκε δεν ήταν αυτό που δημοπρατήθηκε και κατά συνέπεια το εκτελεσθέν έργο δεν είναι αυτό που απετέλεσε αντικείμενο διαγωνισμού.

Για τους λόγους αυτούς, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε επανειλημμένα προτείνει η δυνατότητα χρήσης «επί έλασσον δαπανών» να περιοριστεί στο 10% και κάτω από συγκεκριμένους όρους. Το θέμα αυτό έφτασε να μας δυσφημεί ως χώρα ακόμα και σε επίπεδο Επιτρόπου της Ε. Ένωσης (κα. Danuta Hübner) η οποία εισηγούμενη την πρόταση αναστολής πληρωμών στο Κολέγιο των Επιτρόπων το Δεκέμβριο του 2004, έκανε συγκεκριμένη αναφορά σε «παράτυπη αναδιαπραγμάτευση των δημοσίων συμβάσεων μετά την υπογραφή τους» και σε «διαδικασίες διακρίσεων και αδιαφάνειας»!! (“opaque and discretionary procedures”).

7. Η ποιότητα των έργων.

Κλείνοντας για το Γ΄ΚΠΣ, θα πρέπει να προστεθεί ότι δεν ισχύει αυτό που λέγεται ότι μειώνουμε τους πόρους και την ανάπτυξη.

Εάν κάτι είναι βέβαιο σήμερα από την εμπειρία του Γ΄ΚΠΣ είναι ότι χρήματα υπάρχουν, χρόνος δεν υπάρχει. Είναι βέβαιο ότι έργα και προτάσεις για έργα υπάρχουν και θα υπάρχουν πάντα. Αυτό που είναι δύσκολο είναι τα έργα να συνάδουν με συγκεκριμένες στρατηγικές, να ιεραρχούνται σωστά, να έχουν τεχνική ωριμότητα και να υλοποιούνται από τον κατάλληλο φορέα ώστε να μην αποτυγχάνουν ποιοτικά, κοστολογικά και χρονικά. Εδώ καλούμε το ΤΕΕ να παρεμβαίνει εκσυγχρονιστικά. Τα έργα που δεν έχουν καν ξεκινήσει, ή δεν έχουν συμβάσεις, ή δεν έχουν παράγει ποτέ δαπάνες, ή δεν προβλέπεται να παράξουν δαπάνες σε χρόνο ωφέλιμο για τις προθεσμίες του Γ΄ΚΠΣ, δεσμεύουν πόρους που θα χαθούν αύριο. Έχουμε χρέος στον Έλληνα και τον Ευρωπαίο φορολογούμενο να διαφυλάξουμε αυτούς τους πόρους.

Με την αναθεώρηση του Γ΄ΚΠΣ το 2006, την τελική σε επίπεδο χρηματοδοτικών πινάκων, εξασφαλίσαμε μικρότερη εισφορά από τον εθνικό προϋπολογισμό η οποία δεν θεωρούμε ότι έθιξε την υλοποίηση σε καμία περίπτωση, καθώς η υλοποίηση στην πράξη μάλλον δεν μπόρεσε να παρακολουθήσει τους υπερφιλόδοξους αρχικούς προγραμματισμούς και προϋπολογισμούς..
ΕΣΠΑ (2007-2013)

Πολύ περισσότερο σήμερα, οι νέοι Κανονισμοί για την περίοδο 2007-2013 αλλάζουν το τοπίο και δημιουργούν αυξημένες απαιτήσεις σε όλα τα επίπεδα. Αυτές εξειδικεύονται και αναλύονται σε διάφορες επιμέρους παρεμβάσεις στο σχεδιασμό, διαχείριση, παρακολούθηση, υλοποίηση, έλεγχο και διοίκηση, των προγραμμάτων και των εντασσόμενων σε αυτά έργων.

Με δεδομένες τις κοινοτικές απαιτήσεις και επιβαλλόμενες δεσμεύσεις, το ΥπΟιΟ, ως εθνικός φορέας αρμόδιος έναντι της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως προς την τήρηση της νομιμότητας, κανονικότητας και αποτελεσματικότητας των κοινοτικών κονδυλίων -όπως οφείλουν και όλα τα Κράτη-Μέλη της Ε.Ε.-, καλείται να εφαρμόσει κανόνες και διαδικασίες που αφορούν σε όλα τα προ-αναφερθέντα επίπεδα δράσης.

Στο πλαίσιο αυτό, από την περίοδο εφαρμογής του Β΄ ΚΠΣ 1994-1999, πραγματοποιήθηκε, υπό την καθοδήγηση ή/και την επιβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σειρά παρεμβάσεων θεσμικού και οργανωτικού χαρακτήρα, καθώς και σύνολο μέτρων τεχνικής υποστήριξης προς την κατεύθυνση εφαρμογής αρχών και εργαλείων διοίκησης έργων, όπως: η σύσταση Ειδικών Υπηρεσιών Δημοσίων Έργων (ΕΥΔΕ), η σύσταση ΑΕ του δημοσίου (Αττικό Μετρό, Εγνατία Οδός, ΕΡΓΟΣΕ κλπ), για πρώτη φορά στη χώρα η υποχρεωτική πρόσληψη συμβούλων διοίκησης/ διαχείρισης (project managers) για τα Μεγάλα έργα, η πρόσληψη τεχνικών συμβούλων και συμβούλων διαχείρισης για τα έργα των επιχειρησιακών προγραμμάτων, η διεύρυνση των ποιοτικών ελέγχων στα έργα με την πρόσληψη του Εξειδικευμένου Συμβούλου Ελέγχων Ποιότητας Έργων Υποδομής (ΕΣΠΕΛ), η θεσμοθέτηση της Μονάδας Παρακολούθησης Διαγωνισμών και Συμβάσεων (ΜΟΠΑΔΙΣ), η οποία λειτουργεί υποστηρικτικά στη διεξαγωγή των διαγωνισμών του δημοσίου στο Κέντρο Διεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονομικού Δικαίου (ΚΔΕΟΔ) κ.α.

Στην παρούσα χρονική συγκυρία, κατά την οποία η προγραμματική περίοδος 2000-2006 βαίνει στην ολοκλήρωσή της και ταυτόχρονα σχεδιάζεται το πλαίσιο εφαρμογής της νέας προγραμματικής περιόδου (2007-2013), επικρατεί η άποψη ότι το υφιστάμενο σύστημα είναι σύνθετο, κοστοβόρο και χρονοβόρο, δημιουργεί ατυχείς τριβές και συγκρούσεις μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διοίκησης.

Ίσως αυτό να είναι αναπόφευκτο. Ίσως όχι. Καλούμαστε να βρούμε λύσεις.

Από την άλλη πλευρά, η αποτελεσματικότητα του συστήματος να διασφαλίσει τη νομιμότητα και συμβατότητα με το κοινοτικό δίκαιο των πραγματοποιούμενων δαπανών, είναι ίσως μία μοναδική πηγή σχετικής τεχνογνωσίας στη χώρα γεγονός που επιβεβαιώνεται από την πρόσφατη θετική αξιολόγηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (2005) και την αξιοπιστία των ελληνικών χρηματοδοτήσεων σύμφωνα με την τελευταία έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (έκδοση 2006). Επομένως, το σύστημα παρέχει πλέον ένα επίπεδο αξιοπιστίας που οφείλουμε να διατηρήσουμε.

Στον αντίποδα του ισχύοντος Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου και των διοικητικών αδυναμιών που προαναφέρθηκαν, βρίσκονται οι Φορείς Υλοποίησης (Τελικοί Δικαιούχοι) των έργων με πραγματικές και κρίσιμες ανάγκες υποστήριξης σε σχέση με το ρόλο τους στη Διοίκηση Έργων (Project Management).

Οι φορείς αυτοί έχουν ως πάγιες αρμοδιότητες το σχεδιασμό και την υλοποίηση των έργων. Επιπρόσθετα στις βασικές αυτές αρμοδιότητές, είναι αλήθεια ότι επιβλήθηκε η υποχρέωση διαρκούς αναφοράς και χορήγησης πληροφοριών σε διάφορους άλλους φορείς με όχι ενιαία προς όλους τυποποίηση των σχετικών διαδικασιών μιας και η πληροφορία που απαιτείται είναι πολύ συχνά διαφορετική, καθώς επίσης και η υποχρέωση αντιμετώπισης των πολυάριθμων και πολυεπίπεδων ελέγχων από εθνικούς και κοινοτικούς φορείς. Στο επίπεδο της υλοποίησης, επομένως οι υποστηρικτικές επεμβάσεις υπήρξαν αισθητά λιγότερες από το επίπεδο της διαχείρισης στο στήσιμο του Γ΄ΚΠΣ.

Σχετική έρευνα με εκτενή ερωτηματολόγια της Μονάδας Οργάνωσης της Διαχείρισης του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΜΟΔ) ΑΕ, που αφορά στα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι Τελικοί Δικαιούχοι για την υλοποίηση των έργων αρμοδιότητάς τους, αναδεικνύει ότι, πέραν των ζητημάτων που σχετίζονται με το θεσμικό πλαίσιο υλοποίησης των έργων, σημαντικός αριθμός Τελικών Δικαιούχων (που κυμαίνεται από το 30% έως το 65% του δείγματος), δεν εφαρμόζει σύγχρονες πρακτικές διοίκησης (π.χ. διαχείριση βάσει καθορισμένων στόχων), ούτε σύγχρονες τεχνικές και εργαλεία διαχείρισης έργων, και εμφανίζει σημαντικές αδυναμίες στην παρακολούθηση των διαδικασιών ωρίμανσης καθώς και στη διαχείριση των συμβάσεων.

Παράλληλα, ο μεγάλος αριθμός των Τελικών Δικαιούχων (περίπου 6.000), και το γεγονός ότι αυτοί δεν αντιμετωπίστηκαν με γνώμονα το πλήθος, το οικονομικό μέγεθος των έργων που εκτελούν, και το ποσοστό συµµετοχής τους στα επιχειρησιακά προγράμματα, δεν επέτρεψαν την αποτελεσματική παρέμβαση για την ενίσχυση στο επίπεδο της παραγωγής του έργου.

Για την επίλυση αυτών των θεμάτων, στο πλαίσιο του σχεδιασμού του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ) 2007-2013, αναλήφθηκαν κρίσιμες πρωτοβουλίες από το Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών σχετικά με τη διαχείριση των νέων επιχειρησιακών προγραμμάτων που συνοψίζονται στα εξής σημεία:

– Άρση των αδυναμιών των φορέων υλοποίησης, που δεν έχουν την ουσιαστική δυνατότητα να διοικήσουν τα έργα που αναλαμβάνουν να υλοποιήσουν, τουλάχιστον στο πλαίσιο σύγχρονων κανόνων, διαδικασιών και εργαλείων της διοίκησης έργων.
– Παρέμβαση στην επίτευξη της αξιοπιστίας του συστήματος παραγωγής κατά την έναρξη (και όχι στην τακτική αποκατάστασή της, μέσω δράσεων κατασταλτικού χαρακτήρα), ώστε σε επίπεδο ολοκλήρωσης του στρατηγικού αναπτυξιακού πλαισίου να περιορίζονται οι πιθανοί κίνδυνοι μη συμμορφώσεων.
– Σημαντικό σχετικό στοιχείο αποτελεί η συσχέτιση των όρων υλοποίησης των μη συγχρηματοδοτούμενων (από κοινοτικούς πόρους) έργων με τα έργα των επιχειρησιακών προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2007-2013, γεγονός που καθιστά την ανάγκη αναβάθμισης της ικανότητας των φορέων υλοποίησης των έργων και τυποποίησης των σχετικών απαιτήσεων απόλυτα επιτακτική.

Η φιλόδοξη στρατηγική στόχευση του ΕΣΠΑ και οι υψηλές απαιτήσεις εφαρμογής του, ορίζουν και οριοθετούν την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ειδικότερα, το νέο Κανονιστικό Πλαίσιο απαιτεί υψηλό βαθμό αξιοπιστίας των Συστημάτων Διαχείρισης και Ελέγχου ώστε να περιορίζονται τα σφάλματα από ελέγχους και να αποφεύγονται προβλήματα που συνδέονται με τις πληρωμές από την ΕΕ.

Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να επιβεβαιώνεται ότι το σύνολο των Δικαιούχων των πράξεων που θα συγχρηματοδοτηθούν από τα νέα Επιχειρησιακά Προγράμματα και που αποτελούν ένα από τους κρισιμότερους παράγοντες επιτυχίας των διαρθρωτικών παρεμβάσεων στη χώρα μας, διαθέτουν την αναγκαία διαχειριστική επάρκεια για να ανταποκριθούν στο ρόλο του Δικαιούχου πράξεων.

Σήμερα, με δεδομένα: α) το στρατηγικό πλαίσιο που προαναφέρθηκε, β) τις θεσμικές υποχρεώσεις των Κρατών-Μελών που συμμετέχουν σε προγράμματα συγχρηματοδότησης από τα κοινοτικά Διαρθρωτικά Ταμεία, και γ) τη δυνατότητα σχεδιασμού της διαδικασίας πιστοποίησης των φορέων από το Κράτος-Μέλος και καθορισμού της μεθοδολογίας που ακολουθεί για την επίτευξη αυτού του στόχου,

το ΥπΟιΟ ολοκληρώνει το σχεδιασμό και προχωρά στην εφαρμογή ενός πλαισίου κριτηρίων για την πιστοποίηση της διαχειριστικής επάρκειας δικαιούχων, με βάση το οποίο θα αξιολογηθούν ενιαία όλοι οι δυνητικοί δικαιούχοι χρηματοδότησης από το ΕΣΠΑ 2007-2013.
Το πλαίσιο αυτό έχει τεθεί σε δημόσια διαβούλευση και θα ολοκληρωθεί με τη συνεργασία όλων των εμπλεκομένων εταίρων, επιμελητηρίων και φορέων.

Το σύνολο των κριτηρίων θα πρέπει να αποτελεί ένα πλαίσιο ποιότητας αντίστοιχο με διεθνή πρότυπα, τα οποία προσδιορίζουν τις δυνατότητες και υποχρεώσεις των φορέων για την ανάληψη των ευθυνών διοίκησης. Στόχος, επίσης, είναι η ανανέωση σε τακτά διαστήματα του πλαισίου αυτού, ώστε η αναβάθμιση να είναι διαρκής, και το επίπεδο συνολικής διαχείρισης των έργων να παραμένει υψηλό.

Η εκτίμησή μας είναι ότι το εγχείρημα αυτό θα βρει ανταπόκριση, με δεδομένο ότι οι φορείς υλοποίησης διαθέτουν συσσωρευμένη εμπειρία υλοποίησης έργων κατά τα τελευταία χρόνια, σε ένα πλαίσιο όπου οι προτεινόμενοι κανόνες, διαδικασίες και εργαλεία διοίκησης έργων ήδη χρησιμοποιούνται από τους περισσότερους. Παράλληλα, μπορεί να αποτελέσει την αφορμή για μεγαλύτερη αποκέντρωση ευθυνών στο επίπεδο της υλοποίησης.

Το ενδεχόμενο κάποιοι φορείς να κριθούν καταρχήν ελλιπείς ως προς τη διαχειριστική επάρκειά τους, ιδιαίτερα για κατηγορίες ειδικών έργων που απαιτούν συγκεκριμένη τεχνογνωσία, δεν μπορεί να αποκλειστεί, ούτε άλλωστε θα ήταν σκόπιμο. Σε παρόμοιες περιπτώσεις εξετάζονται εναλλακτικές λύσεις, όπως η αξιοποίηση υποστηρικτικών υπηρεσιών, ή η εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε τρίτους φορείς, η αξιοποίηση ενδιάμεσων φορέων διαχείρισης με κατάλληλη εξειδίκευση κ.α. Παράλληλα θα επιδιωχθεί η υποστήριξη των εν λόγω φορέων, ώστε να ενσωματώσουν γρήγορα τις προβλεπόμενες διαδικασίες και απαιτήσεις και να διεκδικήσουν την πιστοποίηση της επάρκειάς τους σε επόμενο στάδιο, δηλαδή η τεχνική υποστήριξη της προσαρμογής υφιστάμενων ΦΥ.

Επίσης, συζητούνται λύσεις όπως η δημιουργία νέων Φορέων Υλοποίησης με τη μορφή Α.Ε. ή Ειδικών Υπηρεσιών Εφαρμογής εφόσον αυτό κριθεί ότι εξυπηρετεί τους στόχους που τίθενται ή η αξιοποίηση της τεχνογνωσίας φορέων και οργανισμών του ευρύτερου δημόσιου τομέα από άλλους ΦΥ χαμηλότερης επάρκειας.

Η επέμβαση στο επίπεδο των φορέων υλοποίησης θεωρούμε ότι ολοκληρώνει την πληρότητα του συστήματος αξιοποίησης των κοινοτικών πόρων και μπορεί να διασφαλίσει την έγκαιρη, οικονομική και ποιοτική παραγωγή των έργων. Μπορεί επίσης να θέσει τις βάσεις για την αναβάθμιση και αξιοπιστία των φορέων μακροπρόθεσμα, είτε υπάρχουν κοινοτικοί πόροι στο μέλλον, είτε όχι. Το πακέτο πόρων που διασφαλίστηκε για το ΕΣΠΑ 2007-2013 είναι σχεδόν συγκρίσιμο με το Γ΄ΚΠΣ που ανέφερα στην αρχή σε κοινοτικούς πόρους (24,4 δις Ευρώ Κοινοτική συνδρομή) ενώ τώρα βρισκόμαστε σε μία Ευρώπη των 27 Κρατών–Μελών έναντι 15. Επομένως, η Ελλάδα ακόμα διαθέτει τεράστια ποσά για επενδύσεις.

Η χώρα μας όμως, οφείλει να διασφαλίζει το αποτέλεσμα της επένδυσης των χρημάτων των Ευρωπαίων φορολογούμενων, αλλά και βεβαίως και των Ελλήνων, με σκοπό το μέγιστο όφελος για όλους. Ο στόχος είναι να αξιοποιηθεί η εμπειρία μας, η τριβή με το κοινοτικό δίκαιο το οποίο -ας μη ξεχνάμε- ισχύει ανάλογα με τον προϋπολογισμό των έργων και όχι ανάλογα με το αν χρηματοδοτούνται από την Ε.Ε. ή μόνο από την Ελλάδα.

Οφείλουμε να χρησιμοποιήσουμε αυτές τις γνώσεις για να αναβαθμίσουμε το πώς σχεδιάζουμε, πώς διαχειριζόμαστε και πώς υλοποιούμε έργα για την ποιότητα ζωής μας.